II SA/Gl 568/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi T.Z. i J.Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał T. Ż. i J. Ż. rozbiórkę drewnianego przęsła na działce nr [...] w Ż. od strony drogi gminnej, tj. ulicy [...] W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego powołał się na oględziny przeprowadzone w dniu [...] r., w trakcie których ustalono, że Państwo Ż. wybudowali w [...] r. drewniane przęsło o długości [...] m w odległości około [...] m od krawędzi jezdni. Za przęsłem biegnie zaś stałe ogrodzenie z siatki, szerokość pasa jezdnego wynosi około [...] m, a odległość między ogrodzeniami wynosi około [...] m. Następnie organ stwierdził, że droga stanowiąca działkę nr [...] posiada status drogi publicznej i zaliczona jest do kategorii dróg gminnych zbiorczych. Mając to na uwadze i uwzględniając treść art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organ doszedł do wniosku, że realizacja przęsła wymagała uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy, czego inwestorzy nie dopełnili. W ocenie organu brak jest podstaw do zalegalizowania ogrodzenia. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] r. przez Radę Gminy W. (nr uchwały [...]) dla dróg zbiorczych ustalono linie rozgraniczające o szerokości minimalnej [...] m, a dla dróg publicznych ustalono z kolei lokalizację ogrodzeń terenów budowlanych poza liniami rozgraniczającymi tych dróg. Tymczasem przedmiotowe przęsło wybudowano około [...] m od osi drogi, należało zaś je usytuować w odległości [...] m od osi tej drogi (ulicy [...]). W tej sytuacji zdaniem organu konieczne się stało orzeczenie o rozbiórce drewnianego przęsła. Od decyzji tej odwołanie wnieśli T. Ż. i J. Ż. podnosząc zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, przede wszystkim ustalenia faktycznego przebiegu drogi nr [...], pomiarów szerokości tej drogi, usytuowania przy tej drodze innych ogrodzeń. Podnieśli również, że organ nie uwzględnił, że przęsło zostało postawione w miejscu, gdzie usytuowany był garaż drewniany, zlikwidowany w [...] r. Ponadto organ bezpodstawnie pominął fakt, że toczy się postępowanie o rozgraniczenie dotyczące działki nr [...] (drogi) na podstawie wniosku złożonego do Urzędu Gminy W. w dniu [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił tego odwołania i decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości zaakceptował ustalenia faktyczne i stanowisko jakie zajął organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się stwierdził, że przebieg drogi jest czytelny, potwierdzony starymi ogrodzeniami, w tym ogrodzeniem siatkowym odwołujących. Urząd Gminy w W. nie potwierdził zaś, by toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe. Według mapy zasadniczej z [...] r. oraz mapy ewidencyjnej przebieg granicy działki nr [...] jest równoległy do istniejącego ogrodzenia siatkowego i wycofany w głąb posesji o około [...] m. Na żadnym zaś z podkładów mapowych nie figuruje drewniany obiekt o powierzchni [...] m2, brak również zgłoszenia zamiaru rozbiórki. Z kolei potwierdzenie opłaty wniesionej w [...] r. za garaż nie wskazuje charakteru obiektu, nie świadczy też o legalnym jego powstaniu. Nadto organ odwoławczy wskazał, że ustalenia planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego są wiążące, a jego ustalenia wykluczają legalizację, z tym, że ustalenia dotyczącego szerokości pasów dróg i sytuowania ogrodzeń mają zastosowanie do realizacji nowych obiektów lub przebudowy istniejących, poza remontami rozumianymi zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. Ż. i J.Ż. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W uzasadnieniu tej skargi skarżący ponowili zarzuty wyartykułowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji stwierdzając, że bezzasadnie nie zostały wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy. Wskazali, że złożyli skutecznie wniosek o rozgraniczenie działek stanowiących drogi publiczne (nr [...]) z sąsiednimi działkami, na dowód czego przedłożyli fotokopię wniosku z prezentatą Urzędu Gminy w W. z dnia [...] r. Organ zupełnie pominął kwestię istnienia garażu drewnianego, co miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż wjazd do garażu zaczynał się w miejscu usytuowania przęsła ogrodzenia. Garaż musiał być zalegalizowany, skoro od kilkunastu lat odprowadzany był podatek. Dokonanie zaś precyzyjnych pomiarów, czego nie uczyniono, pozwoliłoby na ustalenie, że przęsło ogrodzenia znajduje się we właściwej odległości od krawędzi drogi. W konsekwencji istniałyby podstawy do zalegalizowania przęsła w oparciu o art. 49 b ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem jednak art. 29-31. W odniesieniu do budowy ogrodzeń przepis art. 29 ust. 1 pkt 23 nie wymaga pozwolenia na budowę, z tym że budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń powyżej [...] m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, tj. organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Z regulacji tej wynika, że wybudowanie ogrodzenia od strony drogi, ulicy lub innego miejsca publicznego bez uprzedniego zgłoszenia stanowi naruszenie prawa budowlanego i wymaga odpowiedniego przeciwdziałania ze strony właściwego organu nadzoru budowlanego. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością bezsporną, że skarżący jako inwestorzy w [...] r. rozpoczęli i zrealizowali roboty budowlane polegające na wzniesieniu drewnianego przęsła, niewątpliwie stanowiącego element ogrodzenia ich działki. Ustalenia poczynione na oględzinach łącznie z dokumentacją fotograficzną, stanowiącą załącznik do protokołu oględzin uprawniały organ nadzoru budowlanego do potraktowania tego urządzenia budowlanego jako ogrodzenia, zaś roboty przy jego realizacji jako budowy (art. 3 pkt 9 i pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Świadczą o tym materiały użyte przy pracach budowlanych oraz sposób użytkowania (przeznaczenie) drewnianego przęsła. Nie może być również kwestionowane, że przedmiotowe ogrodzenie usytuowane zostało na działce skarżących (nr [...]) w bezpośredniej bliskości z drogą publiczną – ulicą [...] w Ż.. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] stanowi drogę gminną, użytkowana jest jako droga dojazdowa, z kolei wyrys z planu miejscowego jednoznacznie przesądza o tym, że przedmiotowe przęsło usytuowane zostało przy tej drodze publicznej. Powyższe spostrzeżenia stanowiły wystarczającą podstawę do przyjęcia, że budowa tego ogrodzenia (przęsła drewnianego o długości [...] m) wymagała uprzedniego zgłoszenia. Skarżący przyznali zaś, że takiego zgłoszenia nie dokonali. Wbrew ich zarzutowi kwestia powstałego sporu granicznego co do przebiegu linii dzielącej działkę skarżących z działką stanowiącą drogę gminną nie ma żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. Istotnym jest bowiem to, że ogrodzenie zostało wybudowane od strony drogi ogólnodostępnej, a biorąc pod uwagę szerokość pasa drogowego i sposób zagospodarowania tego terenu, w tym usytuowanie innych ogrodzeń, nawet korekta linii granicznej nie zmieni ustalenia, że ogrodzenie wybudowane zostało od strony tej drogi i to w bezpośredniej jej bliskości. Z tych samych względów chybiony jest zarzut skarżących zmierzający do podważenia ustaleń z oględzin, utrwalonych w protokole co do szerokości pasa drogowego (ok. [...] m), odległości przęsła od krawędzi asfaltu (ok. [...] m) i przede wszystkim odległości dzielącej dotychczasowe ogrodzenie po obu stronach drogi (ok. [...] m). Z kolei twierdzenie, że po przeciwnej stronie drogi ogrodzenia zostały wykonane z naruszeniem prawa nie może doprowadzić do podważenia trafności stanowiska, że sporne ogrodzenie jest wynikiem tzw. samowoli budowlanej. Kwestia zgodności z prawem realizacji tych innych ogrodzeń może i powinna stanowić przedmiot odrębnego postępowania w razie zaistnienia do tego podstaw. Wreszcie bezzasadnym jest zarzut skarżących, że przęsło drewniane zostało usytuowane w miejscu zlikwidowanego drewnianego garażu. Pomijając już kwestię, że twierdzenia w tym zakresie nie zostały nawet uwiarygodnione przez skarżących, to należy wskazać, że w tym miejscu nie istniało w przeszłości ogrodzenie, zatem nie można przyjmować, by skarżący dokonali remontu urządzenia budowlanego w postaci ogrodzenia. Gdyby natomiast chodziło o odbudowę urządzenia w miejscu istniejącego, czego skarżący nie podnoszą, to stwierdzić wypadnie, że roboty budowlane polegające na odbudowie stanowią budowę (por. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Z tych więc powodów trafny okazał się pogląd organów administracyjnych, że skarżący wybudowali ogrodzenie z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym co już powiedziano, naruszenie przepisów w tym zakresie wymaga odpowiedniego przeciwdziałania (zastosowania określonych środków prawnych). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte i było prowadzone w trybie i na zasadach wynikających z art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organy uznały bowiem, że wybudowanie ogrodzenia, a zatem urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9, jest przypadkiem innym niż określony w art. 49 b. Na gruncie przepisów stosowanych przez organy skarżący mogliby uniknąć rozbiórki wybudowanego ogrodzenia, o ile istniałaby możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organy w sposób przekonywujący wykazały jednak, że brak jest podstaw do legalizacji przedmiotowego ogrodzenia, a przeszkodę stanowią ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na tym terenie. Należy mieć na względzie, że uchwalony przez Radę Gminy W. w dniu [...] r. plan miejscowy (nr uchwały [...]) jest aktem prawa miejscowego, a zatem w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Według ustaleń planu linie rozgraniczające dróg zbiorczych, a do takich zalicza się droga gminna stanowiąca działkę nr [...], winny mieć szerokość minimum [...] m, a lokalizacja ogrodzeń dopuszczalna jest tylko poza liniami rozgraniczającymi tych dróg. Biorąc pod uwagę szerokość drogi gminnej, przy której wybudowane zostało sporne przęsło, nie jest możliwe zachowanie wymaganej odległości. Odnosząc się ponownie do zarzutu skarżących, iż nie została poprawnie ustalona szerokość drogi, a to także wobec zignorowania złożonego wniosku o rozgraniczenie, należy stwierdzić, że w ustalonym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zakończenie tamtego postępowania nie doprowadzi do zgodności usytuowania wybudowanego przęsła z przepisem gminnym. Zresztą skarżący nie wskazują nawet szerokości spornego pasa gruntu między działką stanowiącą ich własność, a drogą gminną. Z tych powodów należy uznać zaskarżoną decyzję, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane, za odpowiadającą prawu. Dodatkowo stwierdzić wypadnie, nawiązując do uwag skarżących zawartych w skardze, że prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 49 b ustawy Prawo budowlane, a zatem traktując wybudowane przęsło jako obiekt budowlany (budowlę), również nie doprowadziłoby do legalizacji ogrodzenia. W świetle bowiem art. 49 b ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jednym z koniecznych warunków legalizacji jest zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zaś stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1800/08 (publ. http: nsa.orzeczenia.gov.pl) w sytuacji, gdy nie ma możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego obowiązany jest orzec o rozbiórce. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił więc skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).