II SA/Gl 569/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., [...], działając na podstawie art. 104, art. 107 i art. 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 20 ust. 2, ust. 3 i art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 4, ust. 2b, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.), art. 56 ustawy z dnia 9 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o terminach zapłaty w transakcjach handlowych, ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1830), uznał kwotę 810 zł. za nienależnie pobrane przez B. M. (dalej: "skarżąca") świadczenia rodzinne za okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r., w tym zasiłek rodzinny na syna P. oraz zobowiązał do jej zwrotu na wskazane numery kont bankowych. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 11 grudnia 2018 r. skarżąca złożyła podanie o umorzenie kwoty nienależnie pobranych przez nią świadczeń rodzinnych. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił skarżącej umorzenia kwoty 810,- zł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 104, art. 107 i art. 109 k.p.a. oraz art. 20 ust. 2, ust. 3 i art. 30 ust. 2b, ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 56 ustawy z dnia 9 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o terminach zapłaty w transakcjach handlowych, ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Podał, że skarżąca jest rozwiedziona, samotnie wychowuje syna w wieku 20 lat, a jej miesięczne dochody kształtują się w następujący sposób: wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia 1.736,40 zł., alimenty w wysokości 300 zł. oraz przyznane synowi skarżącej stypendium socjalne w wysokości 660 zł. Zatem łącznie miesięczny dochód rodziny skarżącej, to kwota 2 696,40 zł., który w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 1 348,20 zł. Natomiast konieczne wydatki to: czynsz dla wynajmującego - 480 zł., czynsz do spółdzielni – 544,12 zł., rachunek za gaz – 46,37 zł. i abonament telefoniczny - 170 zł., zakup wyżywienia i środków czystości - 700 zł., lekarstwa - 200 zł., które łączne stanowią kwotę 2 140,49 zł. Dochód rodziny po odliczeniu wydatków wynosi 555,91 zł., co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę 277,96 zł. Organ I instancji podał, że skarżąca w piśmie z dnia 11 grudnia 2018 r. wskazała na zły stan zdrowia jako powód skutkujący brakiem środków na spłatę nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, ale brak jest dokumentów potwierdzających jej twierdzenia. Ponadto, skarżąca jest osobą w wieku produkcyjnym, zatem może zwiększyć swoją aktywność zawodową w celu poprawy sytuacji materialnej. Nie wykazała również innych wydatków, które spowodowane byłyby zdarzeniami losowymi. Stąd też jej sytuacja nie może zostać uznana za wyjątkową. Nadto, może się starać o udzielenie jej innej ulgi w spłacie należności, np. w formie odroczenia terminu płatności bądź rozłożenia zadłużenia na raty. Pismem z dnia 11 stycznia 2018 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu podała, że nie stać jej na spłacenie kwoty 810 zł., a składając wniosek o świadczenie rodzinne nie zataiła żadnych dokumentów. Zaznaczyła, że jej zdaniem to pracownik organu dokonał błędnej oceny jej sytuacji materialnej i w wadliwy sposób przeliczył kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczeń rodzinnych, co skutkowało wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzji z dnia [...] r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. przyznającej jej świadczenia rodzinne, za okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r. Akcentowała, że otrzymywane przez nią wynagrodzenie pokrywa zaledwie miesięczne wydatki związane z bieżącym utrzymaniem jej samej i studiującego w K. syna. Wydatki nie uwzględniają też kosztów dojazdów syna z C. do K., zakupu przez niego podręczników i żywności, dojazdu na uczelnię, oraz zakupu odzieży i środków czystości, które miesięcznie wynoszą ok 800,- zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2220), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanką uzasadniającą umorzenie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego jest ustalenie, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny istnienia w stanie faktycznym okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet w sytuacji istnienia "uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny". W przypadku skarżącej zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie stanowi zagrożenia dla egzystencji rodziny. O przyznaniu wnioskowanej ulgi może przesądzić tylko przekonujące wykazanie w toku postępowania, że odmowa uwzględnienia żądania bezsprzecznie doprowadzi do nieodwracalnych, ciężkich strat dla rodziny, oraz spowoduje zagrożenie możliwości dalszej egzystencji członków rodziny, albo że uniemożliwi im zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, w tym także wynikających z potrzeby mieszkania, zapewnienia pożywienia, odzieży i obuwia. Rodzina skarżącej posiada stałe dochody z tytułu pracy jej męża, świadczenia alimentacyjnego i stypendium syna w wysokości 2 696,40 zł. i po odliczeniu stałych wydatków, w tym na żywność, na zaspokojenie innych potrzeb pozostaje rodzinie kwota 555,91 zł. miesięcznie, zatem zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie zagrozi egzystencji rodziny (cytat str. 4 uzasadnienia decyzji). Kolegium wskazało, że instytucja umorzenia należności jest wyjątkowa, co oznacza, że w sytuacji życiowej osoby występującej o podjęcie takiej decyzji muszą wystąpić szczególne okoliczności. Stan taki powinien być efektem czynników obiektywnych, na które strona nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności z tytułu wypłaconych świadczeń rodzinnych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17.05.2018 r. sygn. akt II SA/Lu 139/18, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji materialnej, w tym dochodowej rodziny zobowiązanego, przez którą należy rozumieć ogólnie sytuację finansową rodziny (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 06.03.2018 r. sygn. akt II SA/Ol 90/18, CBOS). Z kompetencji, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ administracji może skorzystać jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że po stronie osoby, która nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z uwagi na cel wyjątkowej omawianej regulacji chodzi tu w przede wszystkim o sytuację, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji (wyrok WSA w Kielcach z dnia 16.02.2017 r. sygn. akt II SA/Ke 1080/16, CBOS). Zdaniem Kolegium sytuacja rodziny skarżącej nie jest szczególna na tle innych rodzin korzystających ze świadczeń rodzinnych, zatem odmawiając umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Powołana przez skarżącą okoliczność błędu organu przy ustalaniu prawa do świadczenia rodzinnego nie ma bezpośredniego wpływu na rozpoznanie jej wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, co wynika wprost z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując wniosek o udzielenie ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranego świadczenia organ przede wszystkim ocenia, czy sytuacja rodziny jest na tyle szczególna, że uzasadnia przyznanie wnioskowanej ulgi. Dodatkowo, organ odwoławczy poinformował, że jeżeli jednorazowa zapłata będzie stanowić dla skarżącej nadmierne obciążenie, to może zwrócić się do organu I instancji z wnioskiem o rozłożenie jej na miesięczne raty. Na powyższą decyzję, pismem z dnia 4 marca 2019 r., skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu podała, iż nie zataiła swojego dochodu, zatem nie chce odpowiadać za błędy urzędnika, który źle przeliczył jej dochody. W jej ocenie nieprawdą jest, że kwota 555,91 zł. pozostaje w jej budżecie domowym na inne wydatki, gdyż nie uwzględniono wszystkich kosztów utrzymania, tj. kosztów dojazdu, zakupu podręczników, dojazdu oraz utrzymaniu syna poza miejscem zamieszkania oraz koniecznych leków. Podała, że nastąpiło pogorszenie jej stanu zdrowia i była hospitalizowana. Ponadto, w dniu [...] r. uzyskała orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z tego powodu ponosi wyższe koszty związane z zakupem lekarstw, witamin i innych suplementów wspomagających jej leczenie. W odpowiedzi na skargę z dnia 3 kwietnia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest w pełni uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dodatkowo, istotny jest również art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest niewątpliwie przedstawienie w taki sposób procesów myślowych, aby móc ocenić co doprowadziło organ do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, jak też podanie motywów będących jego podstawą. Sporządzenie uzasadnienia jest zatem nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ale także ma istotne znaczenie merytoryczne, bowiem pozwala poznać tok rozumowania i argumentację organu administracji, w odniesieniu do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"). Zgodnie z art. 30 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (ust. 1), natomiast organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny (ust. 9). Zatem w każdej tego typu sprawie należy podać i umotywować, czy zachodzą w niej "szczególne uzasadnione okoliczności" dotyczące sytuacji rodziny, a więc zarówno życiowej, jak i dochodowej. Należy mieć na uwadze, na co słusznie wskazały decyzje organów obu instancji, że decyzja w przedmiocie umorzenia, odroczenia bądź rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie to oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja może być dowolna. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy sprawia, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie kontroluje się merytorycznej zasadności, czy celowości takich decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje wyłącznie badanie prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy administracji oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji, zatem sprowadza się do oceny, czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia świadczeń mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Z uzasadnienia decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów, wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są w sposób wyczerpujący uzasadnione zważywszy na podniesione przez skarżącą okoliczności zarówno we wniosku z dnia 11 grudnia 2018 r., jak też w odwołaniu, bowiem brak jest pełnej i kompletnej analizy sytuacji dochodowej oraz życiowej skarżącej i jej rodziny. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że obowiązkiem organu odwoławczego, jak organu drugiej instancji, oprócz ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w całości, jest także kontrola zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz odniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu własnej decyzji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji powinna wynikać dogłębna ocena podniesionych w odwołaniu zarzutów i twierdzeń. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzestał na powieleniu stanowiska organu I instancji, bez dokonania własnej oceny całokształtu okoliczności sprawy. W tym zakresie uznał, że organ I instancji ustalił istotne wydatki ponoszone przez rodzinę skarżącej. Nie odniósł się jednak do zarzutów odwołania. Takie stanowisko budzi wątpliwości, czy wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione. Dodatkowo, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano w składzie rodziny skarżącej jej męża jako osiągającego stałe dochody z tytułu pracy pomimo, iż rodzina skarżącej składa się wyłącznie z niej samej i syna, co jest oczywiste w świetle złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za okres 2017/2018, znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 10-17). Świadczy to nierzetelnym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy. W następnej kolejności zwrócić należy uwagę na orzeczony stopień niepełnosprawności skarżącej. W dacie orzekania zarówno przez organ I, jak i II instancji skarżąca dysponowała już orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, który został ustalony od dnia [...] r., a więc przed datą wydania decyzji przez organ I instancji ([...] r.). W tym orzeczeniu ustalającym umiarkowany stopień niepełnosprawności podaje się, iż wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki, co oznacza, że argumentacja zawarta we wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, dotycząca trudnej sytuacji zdrowotnej spowodowanej przewlekłą chorobą istniejącą od [...] lat i koniecznością z tego tytułu ponoszenia dodatkowych kosztów leczenia, między innymi leków wymienionych w załączniku do wniosku (k. 65) powinna być przedmiotem wnikliwej analizy i oceny organu zarówno I, jak i II instancji. Organy poprzestały na oświadczeniach skarżącej załączonych do wniosku nie dokonując ich oceny, jak też nie mając wiedzy czy leki, które przyjmuje skarżąca są preparatami koniecznymi, a jeśli tak, ile kosztują i jak często je zażywa. Mając na uwadze brak odniesienia się przez organ do niezbędnych kosztów utrzymania skarżącej, zwłaszcza zakupu niezbędnych leków, oraz nie dokonania analizy wydatków zarówno skarżącej, jak i studiującego poza miejscem zamieszkania jej syna, sprawa została rozstrzygnięta przedwcześnie i wymaga szczególnego odniesienia się do zarzutów odwołania, jak również treści samego wniosku o umorzenie postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z załącznikami (akta administracyjne k. 65-77), przez co nie oceniono faktycznych możliwości finansowych rodziny skarżącej. Wszystkie przytoczone wątpliwości wskazują na uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi, zwłaszcza błędu przy wydaniu decyzji przyznającej zasiłek rodzinny i dodatek do tego zasiłku. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Z tego powodu kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757-757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny mieć na uwadze powyższe rozważania, tak aby nie naruszono przytoczonych powyżej zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i wydać stosowne rozstrzygnięcia z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku