II SA/Gl 57/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Referent stażysta Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. Skarga została wniesiona na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. znak: [...] o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia przez [...] S.A. w W. zamiaru budowy konstrukcji nośnej wraz z tablicą reklamową o wymiarach [...] m na działce nr [...] obręb [...] w B. przy ul. [...]. Organ I instancji wydając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 i art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) decyzję o sprzeciwie w sprawie przedmiotowego zgłoszenia podał, że objęty nim zamiar budowy wymaga uzyskania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja ma polegać bowiem na wykonaniu fundamentu i konstrukcji nośnej, do której zamontowana ma zostać tablica reklamowa. Obiekt ten stanowi zatem wolno stojącą trwale związaną z gruntem budowlę o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wreszcie organ zauważył, że realizacja obiektu może spowodować zagrożenie dla ludzi i mienia o jakim mowa w art. 30 ust. 7 ust. 1 cytowanej ustawy. W oparciu o powyższe ustalenia Prezydenta B. odmówił przyjęcia zgłoszenia i wskazał na obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia pełnomocnik inwestora zarzucił wydanie decyzji organu I instancji z rażącym naruszeniem prawa materialnego, a to art. 30 ust. 5, art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślił, że w świetle art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ winien wnieść sprzeciw w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia, co oznacza, że w tym czasie decyzja taka winna zostać wydana i doręczona wnioskodawcy. Zgłoszenie tymczasem wpłynęło do organu w dniu [...] r., a decyzja o wniesieniu sprzeciwu została doręczona odwołującej się Spółce dopiero w dniu 30 [...] r. Prezydent Miasta B. naruszył rażąco także art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w związku z art. 7 k.p.a. dokonując błędnej kwalifikacji zgłoszonego urządzenia reklamowego jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Spółki objęty zgłoszeniem obiekt wbrew stanowisku organu nie jest trwale związany z gruntem, gdyż może zostać przeniesiony w inne miejsce przez proste podniesienie go bez jakichkolwiek skutków dla samego urządzenia jak i podłoża. Tym samym, objęty zgłoszeniem nośnik reklamowy nie jest obiektem budowlanym o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Odwołująca się stwierdziła też, że w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ustawodawca wyraźnie rozdzielił podlegające obowiązkowi zgłoszenia obiekty na tablice i urządzenia reklamowe kierując się kryterium ich usytuowania. W tej kwestii powołała się na tezę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2004 r. 7/I SA 1435/03 (niepublikowany), że przywołany przepis "nie uzależnia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę instalacji i remontu urządzeń reklamowych od tego czy są one trwale związane z gruntem, czy nie". Naruszenia przez Prezydenta Miasta B. art. 107 § 3 k.p.a. [...] S.A. upatrywała zaś w lakonicznym uzasadnieniu faktycznym decyzji o wniesieniu sprzeciwu, a w szczególności braku wykazania przez organ, jakie zagrożenia może spowodować dla ludzi i mienia instalacja zgłoszonej tablicy informacyjnej. Wojewoda uzasadniając swoje orzeczenie uznał stanowisko organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu za słuszne. Jego zdaniem z dołączonego do zgłoszenia projektu budowlanego wynika wbrew twierdzeniom Spółki, że dotyczyło ono obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem. Projektowane urządzenie reklamowe miało bowiem zostać posadowione na fundamencie pośrednim – głębokim (głęboki wykop z wypełnieniem płaszcza studni betonem ze zbrojeniem), który jest zaliczany do specjalistycznych sposobów posadowienia obiektów budowlanych. Tym samym przedmiotowy obiekt odpowiada definicji zamieszczonej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a wobec tego jego realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda uznał, że powołanie się w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji na przepis art. 29 ust. 7 Prawa budowlanego było niewłaściwe, jednak przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego chybiony był również pierwszoplanowy zarzut wskazujący na wydanie decyzji organu I instancji z uchybieniem 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Decyzja ta, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, została bowiem nadana w Urzędzie Pocztowym B. w dniu [...] r. Listonosz wobec nie zastania adresata pozostawił w dniu [...] r. zawiadomienie o nadejściu przesyłki w skrzynce oddawczej. W dniu [...] r. w skrzynce tej zostało złożone przez listonosza drugie awizo. a przesyłka została odebrana przez pełnomocnika adresata upoważnionego do odbioru korespondencji dopiero w ostatnim dniu drugiego 7 dniowego terminu t.j. [...] r. W świetle powyższego – zdaniem Wojewody – należało uznać, że przesyłka zawierająca decyzję o wniesieniu sprzeciwu została doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu [...] r., kiedy to upłynął 7 dniowy termin do jej odbioru. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na tezę zamieszczoną w wyroku NSA z dnia 14 września 2001 r. sygn. akt III SA 83/99, w świetle której w razie gdy w terminie 7 dni nie została podjęta prawidłowo awizowana przesyłka, uznaje się, że jej doręczenie nastąpiło w dniu upływu siedmiodniowego terminu, co wynika z art. 44 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] S.A. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. W uzasadnieniu wskazała, że obie decyzje jako nieuwzględniające istniejącego stanu prawnego i oderwane od przedstawionych dokumentów oraz stanu faktycznego nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. W ocenie skarżącej decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa: po pierwsze art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 44 k.p.a., a po drugie art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Rozwijając te zarzuty podniosła, że stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu o jakim mowa w § 1, czyli po upływie 14, a nie jak uznał organ odwoławczy 7 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Co się tyczy drugiego zarzutu skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zajęte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a dotyczące kwestii trwałego związania z gruntem objętej zgłoszeniem tablicy informacyjnej oraz interpretacji art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Spółka podniosła także, w ślad za wyrokiem NSA z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 931/05, że jedynie budowa urządzeń reklamowych wolno stojących trwale związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę, bowiem nie korzysta ze zwolnienia o jakim jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 cytowanej ustawy. W ocenie skarżącej zgłoszony nośnik reklamowy tymczasem nie jest trwale związany z gruntem, gdyż jego odłączenie od gruntu może być dokonane bez jego zniszczenia lub uszkodzenia oraz projektowane połączenie z gruntem nie ma charakteru trwałego również w sensie czasowym. Ponadto skarżąca powołała się na wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zamieszczoną w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 383/04 oraz z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA 3662/03 dowodząc błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie wnosi ona żadnych nowych dowodów pozwalających na zmianę podjętego orzeczenia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podtrzymał stanowiska zajęte w uzasadnieniu swojej decyzji dotyczące zarówno kwestii zachowania terminu do wniesienia przez Prezydenta B. sprzeciwu, jak i obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę zgłoszonego urządzenia reklamowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolując zaskarżony akt stosownie do dyspozycji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) w aspekcie jego zgodności z prawem uznał, że nie narusza on prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym w sprawie jest, że zamiarem [...] S.A. było posadowienie poza pasem drogowym na działce nr [...] w B. przy ul. [...] urządzenia reklamowego o wymiarach tablicy [...] m. Należy wskazać, że art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W związku z rozbieżną wykładnią tego przepisu dokonaną z jednej strony przez orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji, a z drugiej strony przez skarżącą Spółkę zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia było ustalenie, czy realizacja opisanego zamierzenia inwestycyjnego mieściła się w hipotezie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Z projektu konstrukcyjno-budowlanego dołączonego przez inwestora do zgłoszenia wynika, że jego zamiarem było posadowienie na opisanej nieruchomości urządzenia składającego się z tablicy reklamowej oraz słupa nośnego osadzonego (zakotwionego) na fundamencie w postaci studni zapuszczanej w grunt o głębokości [...] m i średnicy zewnętrznej [...] m. Płaszcz tej studni miał zostać wykonany z kręgów betonowych lub żelbetowych wypełnionych wewnątrz zbrojonym betonem. Autor projektu wskazał w nim, że studnia fundamentowa winna zostać "wprowadzona w grunt z zamuleniem ewentualnych kawern pomiędzy płaszczem studni i przylegającym gruntem". W przypadku zaś natrafienia "na grunty nienośne, należy je usunąć, a wyrobisko wypełnić piaskiem zagęszczonym mechanicznie (...) lub betonem". W ocenie Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że realizacja przedmiotowego urządzenia nie stanowiła instalacji o jakiej jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy lecz mogło do niej dojść w następstwie robót budowlanych polegających na budowie, przez którą stosownie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego należy rozumieć m.in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie jego instalowanie na innym obiekcie, czy instalacji na gruncie jako samodzielnego obiektu. Z wykładni systemowej art. 29 ust. 2 pkt 6 analizowanej ustawy wynika też, że wskazane w nim roboty budowlane nie można wyraźnie zaliczyć do budowy, o której jest mowa w ust. 1 tego artykułu. Powyższy pogląd w ocenie składu orzekającego pozostaje także w zgodności ze stanowiskiem zajętym w przywołanym w skardze wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2006 r. (II OSK 931/05). Zgodzić też należy się ze stanowiskiem organów obu instancji, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczyło realizacji wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego stanowiącego budowlę w świetle definicji ustawowej zamieszczonej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Posadowienie zaś nośnika reklamowego na fundamencie stanowiącym studnię wpuszczaną w grunt na głębokość [...] m powoduje, że nie można było zaakceptować argumentacji skarżącej dowodzącej braku trwałego związania z gruntem tego obiektu. Na marginesie zauważyć należy, że współcześnie można odłączyć od gruntu bez zniszczenia lub uszkodzenia i przenieść w inne miejsce szereg obiektów budowlanych, w tym budynki czy mosty, co nie pozbawia ich cechy trwałego związania z gruntem. Zdaniem Sądu zaaprobować należało także stanowisko Wojewody, który w uzasadnieniu swojej decyzji uznał za błędne powołanie się przez organ I instancji na zaistnienie w sprawie przesłanki wydania decyzji przewidzianej w art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja Prezydenta Miasta B. o wniesieniu sprzeciwu oparta była bowiem na przepisie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie art. 30 ust. 7 pkt 1 tej ustawy. Na uwzględnienie nie zasługuje wreszcie podniesiony w skardze i opatrzony obszernym komentarzem zarzut niedochowania przez Prezydenta Miasta B. 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Sąd nie mógł jednak zaaprobować argumentów dotyczących tej kwestii podniesionych w uzasadnieniu decyzji i w odpowiedzi na skargę, bowiem Wojewoda powołał się na art. 44 k.p.a. w nieobowiązującym już brzmieniu, a w konsekwencji także na nieaktualną już tezę zamieszczoną w wyroku NSA z 14 września 2001 r. (sygn. akt III SA 83/99). Wojewodzie umknęło, że art. 44 k.p.a. został bowiem znowelizowany z dniem 6 czerwca 2005 r. ustawą z dnia 11 marca 2005 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 78, poz. 682) i aktualnie posiada brzmienie przytoczone przez skarżącą Spółkę. Jednocześnie nie można było jednak zaakceptować stanowiska skarżącej, wedle której organ I instancji nie dochował omawianego terminu prawa materialnego, gdyż decyzja o wniesieniu sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia została doręczona jej pełnomocnikowi dopiero w dniu [...] r. (ostatnim dniu 14 dniowego terminu przewidzianego w art. 44 § 4 k.p.a.). Analiza językowa uregulowania zamieszczonego w art. 30 ust. 5 zd. 2 Prawa budowlanego wskazuje przede wszystkim, iż ustawodawca połączył czynność "doręczenia" ze zgłoszeniem o jakim mowa w § 1 tego artykułu, natomiast sprzeciw połączony został z czynnością "wniesienia". W świetle tego bieg 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna się w następnym dniu od doręczenia organowi zgłoszenia, a w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia ma to miejsce w dniu następnym po dniu w jakim to uzupełnienie nastąpiło, bądź też w następnym dniu po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym taki obowiązek. Natomiast przy ustalaniu końcowego terminu do wniesienia sprzeciwu zdaniem składu orzekającego nie mają zastosowania przepisy zamieszczone w rozdziale 8 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestię doręczeń, lecz przepisy dotyczące obliczania terminów w tym postępowaniu, a w szczególności art. 57 § 5 tej ustawy. Stanowisko to jest zbieżne z poglądem prawnym zamieszczonym w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06 [w:] LEX nr 319177, zgodnie z którym "termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a." Tym samym skoro w kontrolowanym postępowaniu zgłoszenie zamiaru realizacji przez [...] S.A. tablicy informacyjnej doręczone zostało organowi I instancji w dniu [...] r. to termin do wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia został przez organ zachowany skoro decyzja tej treści została nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] r. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu.