II SA/Gl 57/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi H.B. i Z.B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta G. (dalej: Prezydent) z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydaniu inwestorowi, Spółdzielni "A." w G. przy ul. [...] (dalej: Spółdzielnia), pozwolenia na budowę wewnętrznego podnośnika osobowego w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w G. na działce nr 1., obręb Z. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Od ww. decyzji Prezydenta z dnia [...] r. odwołanie złożyli H. i Z. B. (dalej: strony, skarżący), właściciele lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku, z udziałem we własności nieruchomości gruntowej i w częściach wspólnych, zarzucając, że projektowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. określonych w następujących przepisach: - § 193 ust. 2, zgodnie z którym "co najmniej jeden z dźwigów służących komunikacji ogólnej w budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, a także w każdej wydzielonej w pionie, odrębnej części (segmencie) takiego budynku, powinien być przystosowany do przewozu mebli, chorych na noszach i osób niepełnosprawnych" oraz - § 193 ust. 2a, zgodnie z którym "kabina dźwigu osobowego dostępna dla osób niepełnosprawnych powinna mieć szerokość co najmniej 1,1 mi długość 1,4 m, poręcze na wysokości 0,9 m oraz tablicę przyzywową na wysokości od 0,8 m do 1,2 m w odległości nie mniejszej niż 0,5 m od naroża kabiny z dodatkowym oznakowaniem dla osób niewidomych i informacją głosową." Jednocześnie skarżący wskazali, że z klatki schodowej dostępne są więcej niż 3 mieszkania, dlatego nie znajduje tu zastosowania odstępstwo przewidziane w § 193 ust. 3 o następującej treści: "W zabudowie śródmiejskiej w średniowysokim budynku mieszkalnym wielorodzinnym, mającym nie więcej niż 3 mieszkania dostępne z klatki schodowej na kondygnacji, dopuszcza się instalowanie dźwigu niespełniającego wymagań określonych w ust. 2, poza przystosowaniem go do potrzeb osób niepełnosprawnych". Budynek, na co zwracają uwagę, nie posiada podjazdu i nie jest przystosowany do korzystania przez osoby poruszające się na wózkach inwalidzkich, w tym takich jak skarżący, który nie będzie mógł korzystać z podnośnika, ponosząc koszty jego budowy. W toku postępowania odwoławczego do organu wpłynęło pismo "Mieszkańców i Współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w G." z dnia [...] r., zawierające prośbę o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta. Zamieszkałe w tym budynku osoby, jak wyjaśniono w piśmie, są w podeszłym wieku, niepełnosprawne i schorowane. Budowa windy będzie ułatwieniem w ich codziennym funkcjonowaniu. Wojewoda Śląski utrzymując tą decyzję w mocy wyjaśnił, że podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące braku zgodności planowanego zamierzenia z powołanymi w odwołaniu przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogą być przedmiotem oceny merytorycznej organu administracji architektoniczno-budowlanej. Pełną odpowiedzialność za projekt budowlany, stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponosi projektant i osoba sprawdzająca (w sytuacji gdy sprawdzenie projektu jest wymagane). Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, osoby te dołączają do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, ponieważ projektant złożył takie oświadczenie załączając je do projektu budowlanego. Odnosząc się do kwestii dotyczącej posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji braku zgody skarżących na wykonanie planowanego przedsięwzięcia, organ odwoławczy stwierdził, że Spółdzielnia przedłożyła takie oświadczenie. Jako tytuł prawny, z którego to prawo wynika, wskazano "zarząd powierzony na podstawie Uchwały współwłaścicieli i współużytkowników wieczystych". Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018r. poz. 845) zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 716) do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali, wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, w formie prawem przewidzianej. Planowana budowa wewnętrznego podnośnika osobowego zalicza się do czynności przekraczających czynności zwykłego zarządu. Stosownie do art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, w myśl którego czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości. Inwestor przedłożył kopię uchwały z dnia [...] r. o wyrażeniu zgody na wykonanie podnośnika osobowego w budynku. Wobec tego sprzeciw wyrażony przez skarżących we wniesionym odwołaniu nie podważa wykazanego przez spółdzielnię posiadania prawa do dysponowania nieruchomością w celu wykonania robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Spełnione zostały także inne wymogi określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny i został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu budowlanego zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, która złożyła oświadczenie o sporządzeniu projektu budowanego zgodnie zobowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Zawiera, datowaną na dzień [...] r., opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Do projektu dołączono informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia sporządzoną dla przedmiotowej inwestycji. W skardze 17 grudnia 2018 r. strony, reprezentowani przez pełnomocnika, podnoszą podobne zarzuty, jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazując na naruszenia: 1/ § 193 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego błędne zastosowanie, a polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość zainstalowania dźwigu niespełniającego wymagań określonych w ust. 2 tego samego paragrafu, co miało wpływ na prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych, co z kolei miało wpływ na prawidłowość zaskarżonej decyzji; 2/ § 193 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie; 3/ art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez złamanie zasady prawdy materialnej i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, co doprowadziło do niewłaściwej subsumcji wyżej opisanych przepisów prawa materialnego; 4/ art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz nie ustosunkowanie się do dowodów i faktów, które były podstawą wydanego rozstrzygnięcia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r., a także o zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika ze skargi, jak i z zarzutów podnoszonych na wcześniejszych etapach postępowania, skarżący kwestionują to, że projektowana inwestycja w postaci wewnętrznego podnośnika osobowego w budynku wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w G. nie odpowiada wymogom wynikającym z § 193 ust. 2 i ust. 2a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: rozporządzenie). Jednocześnie, ich zdaniem, nie ma podstaw do zastosowania wyjątku określonego w ust. 3 § 193 rozporządzenia. Zgodnie z § 193 ust. 2 tego aktu, co najmniej jeden z dźwigów służących komunikacji ogólnej w budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, a także w każdej wydzielonej w pionie, odrębnej części (segmencie) takiego budynku, powinien być przystosowany do przewozu mebli, chorych na noszach i osób niepełnosprawnych. Natomiast w myśl ust. 2a tego przepisu, kabina dźwigu osobowego dostępna dla osób niepełnosprawnych powinna mieć szerokość co najmniej 1,1 m i długość 1,4 m, poręcze na wysokości 0,9 m oraz tablicę przyzywową na wysokości od 0,8 m do 1,2 m w odległości nie mniejszej niż 0,5 m od naroża kabiny z dodatkowym oznakowaniem dla osób niewidomych i informacją głosową. Szerokość drzwi podnośnika, jak zauważają skarżący, wynosi 60 cm., co odpowiada szerokości wózka inwalidzkiego. Natomiast, w myśl przepisów, powinno to być co najmniej 1,1 m. Nie ma zatem możliwości, aby osoby niepełnosprawne, korzystające z takiego wózka mogły mieć dostęp do podnośnika. Przepis zawarty w ust. 3 § 193 rozporządzenia przewiduje, iż w zabudowie śródmiejskiej w średniowysokim budynku mieszkalnym wielorodzinnym, mającym nie więcej niż 3 mieszkania dostępne z klatki schodowej na kondygnacji, dopuszcza się instalowanie dźwigu niespełniającego wymagań określonych w ust. 2, poza przystosowaniem go do potrzeb osób niepełnosprawnych. W tym przypadku z klatki schodowej na kondygnacji przedmiotowego budynku dostępne są więcej niż 3 mieszkania (4), wobec czego tak wymagania z ust. 2 dotyczące przystosowania dźwigu do przewozu mebli oraz chorych na noszach, a także odnoszące się do osób niepełnosprawnych powinny być spełnione. Wstępna analiza sprawy może prowadzić do wniosku, że planowane przedsięwzięcie nie odpowiada wymogom wynikającym ze wskazanych przepisów rozporządzenia i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania wyjątku, przewidzianego w § 193 ust. 3 tego aktu. Zdaniem Sądu stanowisko takie nie może zostać zaaprobowane z kilku przyczyn. Po pierwsze – wykładnia językowa i logiczna § 193 ust. 2 rozporządzenia, o następującej treści: Co najmniej jeden z dźwigów służących komunikacji ogólnej w budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, a także w każdej wydzielonej w pionie, odrębnej części (segmencie) takiego budynku, powinien być przystosowany do przewozu mebli, chorych na noszach i osób niepełnosprawnych" nie daje podstaw do formułowania stanowczego twierdzenia, zgodnie z którym w każdym przypadku instalacja dźwigu, przeznaczonego do komunikacji ogólnej w istniejącym budynku, wymaga zastosowania dźwigu przystosowany do przewozu mebli, chorych na noszach i osób niepełnosprawnych. Skoro przepis zawiera stwierdzenie "co najmniej jeden z dźwigów", to logicznie rzecz biorąc prawodawca zakłada a priori, że nie wszystkie muszą być przystosowane. Wobec tego chodzi pewnie o takie sytuacje, w których jest więcej dźwigów (więcej niż jeden) i wystarczy, aby jeden spełniał wymóg przystosowania. Jeśli zaś jest tylko jeden dźwig, jak w przedmiotowej sprawie, to nie musi być on przystosowany w rozumieniu tego przepisu. Przy takiej wykładni § 193 ust. 2 rozporządzenia oznaczającej brak wyraźnych podstaw do żądania, aby instalowany w budynku zamieszkanym m.in. przez skarżących był przystosowany do przewozu osób niepełnosprawnych odpada także drugi zarzut dotyczący naruszenia § 193 ust. 2a rozporządzenia skoro stanowi on konsekwencję instalacji dźwigu wymagającego przystosowania. Po drugie - zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Organy prowadzące postępowanie zakwalifikowały planowane przedsięwzięcie jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego, a więc jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, bądź jego odbudowę, rozbudowę, albo nadbudowę. Jednak w istocie rzeczy, zważywszy na definicję zawartą w art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego, chodzi o przebudowę skoro w wyniku prowadzonych robót nie nastąpi zmiana zasadniczych parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. Kwalifikacja jako budowa czy przebudowa nie ma jednak większego znaczenia z punktu widzenia przepisu art. 2 ust. 1 rozporządzenia, skoro postanowienia tego aktu stosuje się tak do budowy, jak i przebudowy obiektu. Natomiast, zdaniem składu orzekającego, znaczenie mieć będzie charakter wykonywanych robót, które są dokonywane na etapie użytkowania obiektu. Ta przebudowa (czy też budowa) w istocie rzeczy prowadzi do zmian w zakresie parametrów użytkowych obiektu wybudowanego w latach 80-tych poprzez wyposażenie go w dźwig osobowy. Zmienia się nie tyle sposób użytkowania, co jego standard. Trzeba zauważyć, że w myśl § 207 ust. 2 rozporządzenia, przepisy tego aktu dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Wykładnia tego przepisu, akceptowana powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zmierza w tym kierunku, że otwiera on możliwość zastosowania nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej wobec budynków wybudowany przed wejściem w życie rozporządzenia (weszło w życie w dniu 16 grudnia 2002 r. - § 332), a więc pod rządami "starego" prawa, ale istniejących i użytkowany pod rządami "nowego" prawa, tj. aktualnie obowiązującego rozporządzenia (zob. m.in. wyrok NSA z 3 września 2014r., II OSK 516/13). Tego rodzaju konstatacja, w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy i pytania o wymóg zastosowania "nowego" prawa (§ 193 rozporządzenia) wobec budynku wielomieszkalnego, wybudowanego przed wejściem w życie tego aktu, może prowadzić do wniosku, że wspomniane wymogi dotyczące dźwigów instalowanych w starych budynkach nie zawsze i nie w pełni będą miały wprost zastosowanie. W ocenie Sądu trzeba dopuścić możliwość zainstalowania dźwigu, służącego także osobom niepełnosprawnym poza tym, którzy poruszają się na wózku inwalidzkim, w sytuacji kiedy nie jest obiektywnie możliwe (ze względów technicznych) zainstalowanie dźwigu odpowiadającego w pełni wymogom wynikającym z § 193 ust. 2 i 2a rozporządzenia. Pod warunkiem oczywiście takim, że nie koliduje to z wymogami dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181 rozporządzenia. Nie bez znaczenia dla sformułowanej wyżej oceny Sądu, pozostają okoliczności sprawy, w tym podjęcie tego przedsięwzięcia ze względu na wniosek znacznej części mieszkańców budynku, ich aprobata dla zaproponowanego rozwiązania, postawa Spółdzielni, która nie była zobowiązana do instalacji dźwigu, a czyni to na wniosek mieszkańców i wreszcie co najistotniejsze – zaspokojenie potrzeb wielu osób niepełnosprawnych, w tym m.in.: mieszkających na trzecim piętrze ([...] osoby niewidome, poruszające się o kulach, w tym jedna w wieku [...] lat) i na piętrze czwartym ( osoba w wieku [...] lat chora na serce). Organy orzekające w sprawie udzielając pozwolenia na budowę oraz zatwierdzając projekt budowlany oparły swoją argumentację na poglądzie, iż za rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym odpowiada uprawniony projektant, zaś organ architektoniczno-budowalny dokonując, w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, sprawdzenia projektu budowlanego, bada jedynie jego kompletność, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (art. 35 ust. 1 pkt. 3). Zdaniem Sądu pogląd ten jest uproszczony, bowiem wskazywałby na brak możliwości merytorycznej oceny projektu, w tym co do zgodności z wymogami (standardami) wynikającymi z rozporządzenia. W tym stanie rzeczy, skoro samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego, podobnie jak i organu I instancji, pozostaje zgodne z prawem mimo błędnego uzasadnienia, zasadnym stało się oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.