II SA/Gl 570/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi K. Z. i J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 235 (dwieście trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Aktem notarialnym Rep. A Nr [...], zawartym w dniu [...] r. skarżący K. Z. i J. Z. sprzedali nieruchomość, składającą się z działki nr [...] o pow. 0,0566 ha, położonej w B., dzielnica [...] obręb [...]. W związku z tym pismem z dnia 8 lipca 2014 r., doręczonym w dniu 11 lipca 2014 r. Prezydent Miasta B. zawiadomił zbywców o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości powyższej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Nr [...], opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.). Następnie decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ustalił jednorazową opłatę w wysokości 5.873,85 zł. Jednakże wskutek odwołania K. Z. i J. Z., decyzja ta została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. z uwagi na ustalenie wartości nieruchomości na błędną datę, zamiast na dzień sprzedaży nieruchomości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 oraz art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), powtórnie orzekł o ustaleniu opłaty jednorazowej w wysokości 5.873,85 zł. W uzasadnieniu organ I instancji po zacytowaniu treści powyższych przepisów, podał że na przedmiotowym terenie brak było ciągłości obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym do dnia [...] r. planie miejscowym (uchwała nr [...], opubl. w Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] r.), zbyta działka znajdowała się w jednostce D VIII 98 Z. Od dnia [...] r. jako daty wejścia w życie obowiązującego planu miejscowego dla przedmiotowego terenu, działka objęta jest jednostkami UP-1 oraz MN, MW-2. W okresie braku planu, działka stanowiła nieużytek. Zgodnie z operatem szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego B. M. w dniu [...] r., wartość nieruchomości wynosiła wówczas odpowiednio: 21.723,00 zł; 20.048,00 zł i 41.971,00 zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego wyniósł 20.248 zł, co przy zastosowaniu stawki procentowej dla jednostki UP-1 w wysokości 30 % dla terenu o pow. 436 m2, daje kwotę opłaty 5.873,85 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że dla określenia wszystkich trzech wartości rynkowych przedmiotowych nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę porównywania ceny parami, która to metoda mieści się w podejściu porównawczym. W ocenie organu, operat szacunkowy spełnia też wymogi rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy ustosunkowała się też do zarzutów strony w piśmie z dnia 16 września 2014 r., wyjaśniając że transakcje działkami gruntowymi o funkcji mieszanej wystąpiły jednostkowo lub wcale. Stąd też określono oddzielnie wartość części nieruchomości o różnych przeznaczeniach i dokonano ich zsumowania. Uwzględniono też niekorzystny wpływ kształtu działki jako możliwości inwestycyjne wagą 30 %, przyjmując gradacje słabe, a tym samym obniżono ceny jednostkowe w stosunku do nieruchomości porównywalnych o 1/3. W kolejnym piśmie z dnia 24 października 2014 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że obowiązujący stan prawny nie wyklucza wykorzystania w procesie wyceny stosowania cen z dwóch lub więcej transakcji dotyczącej tej samej działki. W ocenie organu, wyjaśnienia rzeczoznawcy są pełne, rzetelne i przekonujące oraz uzasadniają przyjętą metodę wyceny, zaś operat spełnia wymogi formalne, określone przepisami prawa. Określenie wartości nieruchomości nastąpiło też na datę jej zbycia, tj. [...] r., co wynika z wyjaśnień rzeczoznawcy i korekty błędnie sporządzonego wyciągu z operatu. Stąd też zdaniem organu, sporządzony operat jako uwzględniający niezbędne okoliczności prawne i faktyczne wycenianej nieruchomości, może stanowić podstawę do ustalenia wysokości jednorazowej opłaty. W odwołaniu od decyzji K. Z. i J. Z. zarzucili naruszenie art. 7, 8, 75 i 77 kpa oraz art. 36 ust. 4, 37 ust. 1 i 6, 87 ust. 3a, 151, 153 i 175 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozp. wykonawczego. Ich zdaniem, organ I instancji nie zbadał prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, podczas gdy rzeczoznawca przyjął do analizy transakcje dotyczące nieruchomości o kompletnie odmiennych cechach od nieruchomości wycenionej. Wyceniona działka to skarpa o kształcie dwóch mocno wydłużonych trójkątów, bez możliwości zabudowy i dojazdu, obciążona bezpośrednim sąsiedztwem z pasem służebności, polegającej na usytuowaniu istniejącego ciepłociągu, którego granica przebiega bezpośrednio przy wschodniej granicy przedmiotowej działki. Z drugiej jej strony znajduje się zaś kanał wodny [...], stąd teren jest stale podmokły. Zatem zdaniem odwołujących się, działka ta nie może stanowić samodzielnej działki budowlanej. Nadto, odwołujący się wskazali na błędy operatu co do zastosowania wskaźnika korygującego, podanie cen działek usługowo-produkcyjnych z podatkiem VAT, zaś innych cen – jako cen netto, pominięcie wszystkich 17 transakcji działek niezabudowanych o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym, przyjęcie do porównań mniej niż trzech działek oraz nierzetelność dokumentacji zdjęciowej. Na tej podstawie domagali się przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego z prawidłowo sporządzonego operatu, a co najmniej poddania operatu z dnia [...] r. kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Do odwołania dołączono kserokopię zlecenia wyceny działki, dokonanej przez strony w dniu [...] r., domagając się na tej podstawie zawieszenia postępowania odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło jednak zawieszenia postępowania odwoławczego, a następnie zaskarżoną decyzję orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając pogląd o spełnieniu przesłanek do ustalenia opłaty planistycznej w wysokości określonej przez ten organ. Zdaniem Kolegium, brak było podstaw do poddania sporządzonego na użytek niniejszej sprawy operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdyż operat ten odpowiada wymogom prawa. Wyliczony przez rzeczoznawcę wzrost wartości gruntu jest wynikiem zmiany przeznaczenia terenu z terenów zieleni na tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej, co spowodowało zwiększenie atrakcyjności nieruchomości na rynku, czego skutkiem jest niewątpliwie wzrost wartości. Skoro zaś strony nie przedłożyły innego operatu, ani też nie skorzystały z możliwości złożenia wniosku o dokonanie oceny w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zdaniem Kolegium ich zarzuty nie mogły odnieść skutku. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego K. Z. i J. Z. domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenia zwrotu koszów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77, 80 i 84 kpa oraz art. 4 pkt 16 i 17, art. 152 i 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz § 56 rozp. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Dla poparcia twierdzeń skarżący przedstawili sporządzony na ich zlecenie operat szacunkowy z dnia [...] r., ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, bowiem sporządzony na zlecenie strony operat szacunkowy przez innego rzeczoznawcę majątkowego nie może stanowić podstawy do ceny prawidłowości operatu, sporządzonego na zlecenie organu. Oceny takiej dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, o czym pouczono strony w postanowieniu o odmowie zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z mocy art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 782), wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Z kolei podejście porównawcze polega na określeniu wartości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, zaś ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 tej ustawy). Obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest zaś wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, przy uwzględnieniu celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy). Nieruchomością podobną z mocy art. 4 pkt 16 ustawy, jest zaś nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób wykorzystywania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przez stan nieruchomości należy z kolei rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania danej miejscowości (art. 4 pkt 17 ustawy). Zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jest zakres kontroli operatu szacunkowego przez organy administracji. Zdaniem organów obydwu instancji, sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy oraz pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, pozwalają na stwierdzenie, że operat ten spełnia wymogi formalne, określone wymogami prawa. Jednak nie odniesiono się do kwestii, czy transakcje rynkowe, przyjęte do porównań, dotyczyły obrotu nieruchomościami podobnymi, co pozwala na zastosowanie podejścia porównawczego zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy. Przedmiotowa działka jest niezabudowana, ma nieregularny kształt, jest bardzo długa i wąska, wyglądem zbliżona do dwóch rozwidlających się trójkątów, nie posiada też dostępu do drogi publicznej. Taki opis nieruchomości wynika też z operatu szacunkowego. Przez działkę przechodzi też naziemna infrastruktura techniczna. Zdaniem skarżących, teren to skarpa i rowy odwaniające, a wzdłuż jednej z granic przebiega kanał wodny. Co więcej, jedynie część działki o pow. 436 m2 stanowi zgodnie z obecnie obowiązującym planem, teren usług i produkcji, zaś pow. 130 m2 to tereny zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Stąd też wątpliwość budzi uzasadnienie operatu, że zasadniczej zmianie uległa funkcja, jaką może spełniać przedmiotowa działka z funkcji zieleni bez możliwości zabudowy, na działkę, gdzie możliwa jest realizacja zabudowy usługowej, produkcyjnej oraz mieszkalnictwa. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] r. wyjaśniła, że transakcje działkami gruntowymi o mieszkalnej funkcji wystąpiły jednostkowo lub wcale, stąd też odrębnie szacowała części działki o różnym przeznaczeniu w aktualnym planie, uwzględniając niekorzystny wpływ kształtu działki na możliwości inwestycyjne i obniżając z tego powodu ceny jednostkowe w stosunku do nieruchomości porównawczych o 1/3. Zdaniem składu orzekającego, tego rodzaju wyjaśnienia nie pozwalają jednak na ocenę operatu pod kątem właściwego doboru nieruchomości podobnych i właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne do wycenianej i właściwym współczynniku korygującym (§§ 5 i 56 cyt. wyżej rozp.). Przede wszystkim nie wiadomo, czy z uwagi na kształt, powierzchnię oraz położenie w dwóch różnych jednostkach planu miejscowego oraz brak dostępu do drogi, przedmiotowa działka ma walor budowlany, a więc może być zabudowana w sposób zgodny z zapisami planu. Wszak zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199), przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zatem niezbędne jest ustalenie, czy przedmiotowa działka w ogóle może być zabudowana zgodnie z zapisami obecnie obowiązującego planu miejscowego. Niekonsekwentne jest też stanowisko Kolegium, które nie umożliwiło skarżącym złożenia sporządzonego na ich zlecenie operatu szacunkowego, aczkolwiek uznało, że mógłby on stanowić podstawę do zlecenia oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też zasadnie skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 8, 77 i 80 kpa. Sporządzony na zlecenie organu I instancji operat szacunkowy wymagał bowiem co najmniej uzupełnienia pod kątem właściwego doboru nieruchomości podobnych z uwagi na specyficzne cechy przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie rzeczy decyzje organów obydwu instancji jako wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, a mianowicie bez uwzględnienia art. 4 pkt 16 i 17, art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. a pkt a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z mocy art. 152 § 1 cyt. ustawy, zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku – z braku odmiennego rozstrzygnięcia sądu. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 235 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 1 tej ustawy. Odnosząc się do dołączonego do skargi operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie skarżących, wyjaśnić przyjdzie, że tego rodzaju dowód ma w istocie walor opinii biegłego, a zatem z mocy art. 106 § 3 cyt. ustawy, brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w postępowaniu sądowym. Stąd też dowód z operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie skarżących winien przeprowadzić organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nadto, z uwagi na upływ roku od daty sporządzenia operatu, stanowiącego podstawę do ustalenia wartości zbytej działki, co spowodowało niemożność jego wykorzystania w niniejszym postępowaniu z mocy art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także wyżej wskazane braki tego operatu w zakresie wykazania właściwego doboru nieruchomości podobnych, niezbędne jest zlecenie przez organ I instancji kolejnego operatu szacunkowego dla ustalenia wartości zbytej nieruchomości. Dopiero jednoznaczne wykazanie wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, co wymaga stwierdzenia możliwości zabudowy poszczególnych części zbytej nieruchomości zgodnie z planem miejscowym oraz właściwego doboru nieruchomości podobnych do wycenianej, stanowić może podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. sw