II SA/Gl 571/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.M., E.M. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. J.M. zwrócił się z prośbą o zbadanie sprawy wykonania przez Spółkę A Obszar w C. linii telekomunikacyjnej wraz ze studnią żelbetową i słupkiem żelbetowym na terenie jego posesji w R. przy ulicy [...] /działka nr [...] /. Wyjaśnił, że linia ta została wykonana bez jego zgody i w jego ocenie stanowi ewidentną samowolę budowlaną. Przeprowadzone postępowanie, w tym przeprowadzona wizja lokalna, ustaliło, że przedmiotowa linia telefoniczna została wykonana w latach [...], w odległości [...] m od ogrodzenia umiejscowiona została studzienka żelbetowa, zaś słupek żelbetowy wykonany został w odległości [...] m od podmurówki ogrodzenia. Wnioskujący stwierdził, że nie została przedstawiona mu ani decyzja o pozwoleniu na budowę ani projekt realizacyjny tej linii. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., decyzją z dnia [...] r., powołując w podstawie prawnej art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 1071/ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./, nakazał B.S. Dyrektorowi ds. eksploatacji Spółki A [...] w O., doprowadzenie linii telekomunikacji wraz z uzbrojeniem, biegnącej wzdłuż ulicy [...] w R. do stanu zgodnego z przepisami, poprzez wykonanie dokumentacji powykonawczej przedmiotowej linii wraz z uzbrojeniem, z uwzględnieniem ewentualnych zmian i przeróbek oraz wraz z oceną techniczną wykonanych robót, sporządzoną przez uprawnioną osobę. W przypadku ewentualnej zmiany lokalizacji przebiegu sieci – wykonanie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Dla zrealizowania nałożonych obowiązków wyznaczył termin 90 dni licząc od dnia, kiedy decyzja ta stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że brak jest jakichkolwiek dokumentów, które świadczyłyby, że wykonane roboty związane z budową przedmiotowej linii nie były samowolą budowlaną, a mianowicie pozwolenia na budowę, dziennika budowy, itp. W związku z ustaloną datą budowy – rok [...] – na zasadzie art. 103 ust. 2 obowiązującego prawa budowlanego nie stosuje się art. 48 prawa budowlanego lecz przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia inwestycji, czyli ustawę z 1974 r. – Prawo budowlane. Budowa linii nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie ma podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1, a jej dobry stan techniczny wyklucza zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2. Przedłożenie wymienionych w sentencji decyzji dokumentów ma na celu doprowadzenie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wykonanej linii telefonicznej, czyli jej legalizację. Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji Spółka A zarzuciła przedmiotowej decyzji wadliwe zobowiązanie osoby fizycznej do dokonania określonych czynności mających doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, podczas, gdy strona postępowania jest osobą prawną – Spółka A [...] w O. Uznając decyzję organu pierwszej instancji za przedwczesną, wniosła o jej uchylenie. Dodatkowo wyjaśniła, że po przeprowadzeniu poszukiwań odnaleziono decyzję Urzędu Gminy w R. z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt realizacyjny oraz udzielającą pozwolenia na budowę sieci telekomunikacyjnej w miejscowości R. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa budowa zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli także E. i J. M.. Podnieśli, że wydana decyzja nie wyjaśniła zgłaszanego przez nich problemu, a mianowicie wykonania linii telekomunikacyjnej bez ich zgody z naruszeniem granic ich działki [...] w R. przy ulicy [...], podczas gdy mogła być wykonana w linii prostej bez potrzeby jej naruszenia. Dodali, że cała inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. Domagając się przełożenia przedmiotowej linii wraz z jej uzbrojeniem poza granice ich działki wyjaśnili, ze od [...] lat ponoszą z tego tytułu straty. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W podstawie prawnej przywołał art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniósł, że do odwołania załączona została decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] r. zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca pozwolenia na budowę sieci telekomunikacyjnej w miejscowości R., M.R i O. Ten dokument zmienił ocenę stanu prawnego przedmiotowej linii telekomunikacyjnej, dając podstawę do stwierdzenia, że inwestycja wykonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wyjaśnienia jednak wymaga rozbieżność pomiędzy przedstawioną decyzją a datą budowy tej linii podawaną przez skarżących. Sprawdzenia wymaga także fakt, czy linię wybudowano zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Wobec potrzeby przeprowadzenia postępowania w znacznej części orzeczono jak powyżej. W celu wyjaśnienia podniesionych wątpliwości przeprowadzono m.in. rozprawę administracyjną / [...] r./, w trakcie której przedstawiciel Spółki A potwierdził wykonanie przedmiotowej budowy zgodnie z wydaną decyzją i zatwierdzonym planem realizacyjnym, dodał, że odbiór inwestycji nastąpił protokołem w dniu [...] r. Wyjaśnił, że dziennik budowy został złożony w Urzędzie Rejonowym w C. Państwo M. potwierdzili swoje stanowisko, a na poparcie, iż przedmiotowa inwestycja na ich działce [...] wykonana została przed rokiem [...] r. przedłożyli pismo Spółki A z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., powołując się na art. 104 i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że poczynione ustalenia w sprawie potwierdzają, że inwestycja wykonana została na podstawie wymaganej prawem decyzji, zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym a zatem nie można twierdzić, że zachodzi przypadek samowoli budowlanej. Potwierdził wprawdzie, że skarżący prezentują rozbieżne stanowisko w przedmiocie daty wykonania tej inwestycji, ale nie przedstawiają na poparcie swych twierdzeń żadnych świadków, a według protokołu odbioru, inwestycja zakończona została w [...] r. Wyjaśnił, że spory dotyczące ewentualnego naruszenia prawa własności mogą być rozpatrzone w postępowaniu cywilnym. W wyniku złożonego przez Państwo M. odwołania, w którym podtrzymali oni twierdzenie o budowie przedmiotowej linii telekomunikacyjnej bez ich zgody w warunkach samowoli budowlanej w [...] r. bo przedkładana decyzja wydana została, ich zdaniem, już po wybudowaniu przedmiotowej linii, Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie uchylił decyzję pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego działania było podkreślenie, że kwestionowana decyzja nie odpowiada art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w jej uzasadnieniu nie wyjaśniono dlaczego odmówiono wiarygodności dowodom zgłoszonym przez stronę skarżącą. Z przedstawionych przez stronę skarżącą pism wynika bowiem, że inwestycja wykonana została w roku [...]. Obowiązkiem organu było więc jednoznaczne wyjaśnienie czasu wykonania i charakteru kwestionowanej linii telekomunikacyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] r. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że linia telekomunikacyjna w R. wykonana została na podstawie decyzji Wójta Gminy z [...] r. oraz zatwierdzonego nią planu realizacyjnego. Zgodnie z obowiązującą procedurą zawiadomienie o tej budowie wywieszono do wiadomości na gminnej tablicy ogłoszeń z prośbą o uwagi właścicieli posesji, obok których przewidziano przebieg tej linii. W przypadku sprzeciwu, inwestor nie otrzymałby pozwolenia na budowę, co nie miało miejsca w omawianym przypadku, gdyż strona skarżąca nie zgłosiła wówczas sprzeciwu, a inwestor wymienioną powyżej decyzją uzyskał pozwolenie na budowę tej linii telekomunikacyjnej. Dlatego nie można podzielić twierdzenia skarżących, że inwestycja wykonana została w warunkach samowoli budowlanej. Nadto wyjaśnił, że dokument przedstawiony przez stronę skarżącą – tj. pismo z dnia [...] r. – potwierdzający jakoby termin wykonania linii telekomunikacyjnej na działce nr [...] przed [...] r. nie może być uznany za wiarygodny, gdyż numer działki został przerobiony odręcznie, a to dyskwalifikuje cały dokument. Bezsporne i nie do podważenia natomiast pozostają dokumenty w postaci protokołów odbioru wykonania planowanej inwestycji z [...] r. Natomiast kwestię naruszenia własności może rozstrzygać jedynie sąd cywilny. Pomimo, iż w kolejnym odwołaniu, państwo M. nadal zakwestionowali ustalenia i przyjęte rozstrzygnięcie, podnosząc dalej prezentowane wcześniej argumenty, Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 p. 1 oraz art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło faktu wykonania przedmiotowej inwestycji – budowy linii telekomunikacyjnej w R.– w warunkach samowoli budowlanej. Ustalono, że roboty budowlane wykonane zostały na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., a roboty trwały w okresie od [...] do [...] r. Zachowana została procedura polegająca na wywieszeniu informacji o inwestycji na tablicy ogłoszeń i możliwości zgłaszania ewentualnych sprzeciwów, jednakże strona skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa, co umożliwiło uzyskanie wymienionej powyżej decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny tej linii. Dlatego też należy zgodzić się, że nie ma podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej, a zatem nie ma też podstaw do działania organów nadzoru budowlanego. Całość zebranego w sprawie materiału potwierdziła przedstawioną powyżej argumentację, co powoduje bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, a to skutkować musi umorzeniem postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i J.M., podtrzymując swoje twierdzenie, że linia telekomunikacyjna w R. wybudowana została bez ich zgody, z naruszeniem ich własności /działki [...], w warunkach samowoli budowlanej. Zarzucili, że inwestycja ta miała być realizowana zgodnie z planem realizacyjnym w linii prostej, w istniejącym pasie drogowym, a nie w sposób naruszający ich własność, na co oni nie wyrazili zgody. Dodali, że powoływana w sprawie decyzja Wójta Gminy R. z [...] r. wydana została już po wykonaniu przedmiotowej linii telekomunikacyjnej. Zakwestionowali rzetelność przeprowadzonego postępowania, skoro nie został przedłożony dziennik budowy, według którego można by odtworzyć realizację kwestionowanej inwestycji. W dalszych pismach procesowych skarżący akcentując brak jednoznacznego wyjaśnienia sprawy, wnieśli o przywrócenie stanu pierwotnego, tj. przesunięcie przedmiotowej linii telekomunikacyjnej poza ich działkę oraz wypłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z ich własności. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] r. swoje stanowisko zaprezentowała Spółka A Obszar [...] w O. Wnosząc o oddalenie skargi, wyjaśniła, że w świetle zebranego w trakcie postępowania materiału dowodowego twierdzenia o samowoli budowlanej należy uznać za całkowicie bezzasadne. W trakcie rozprawy w dniu 29 listopada 2005 r pełnomocnik Spółki A podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Nadto wniósł o dopuszczenie dowodu z umowy z dnia [...] r., umowy o wykonanie prac projektowo-kosztorysowych odnośnie telefonizacji R. oraz protokołu odbioru wykonanej inwestycji z [...] i [...] r., na okoliczność, że sporna inwestycja nie mogła być wykonana przed datą powstania tych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a więc w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Należy zauważyć, że organ odwoławczy dopuścił się także naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie oznacza, że uprawnienia organu drugiej instancji ograniczone są wyłącznie do kontroli rozstrzygnięcia pierwszej instancji. W orzecznictwie wielokrotnie eksponowano, że organy administracyjne obu instancji są organami merytorycznie rozpatrującymi sprawę administracyjną. Oznacza to, że organy obu szczebli dokonują samodzielnych ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych w toku całego postępowania, ocenionych pod kątem wiarygodności, które to ustalenia są podstawą rozważań faktycznych i prawnych prowadzących do wydania właściwego rozstrzygnięcia. Takich czynności dokonuje także organ odwoławczy, wyjaśniając swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Jego rolą jest bowiem, jak wspomniano powyżej, merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tymczasem Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania, w wyniku którego zapadła zaskarżona decyzja, jedynie skontrolował zakwestionowane rozstrzygnięcie. Pomimo bowiem co najmniej dwukrotnego uchylania sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób wszechstronny i jednoznaczny, a organ odwoławczy nie wyjaśniając zgłaszanych przez skarżących wątpliwości, pomijając zupełnie kwestie istotne dla wyniku sprawy, oparł się jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji. Należy podkreślić, że ocena faktów ustalonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie może wyczerpywać całości postępowania odwoławczego. W motywach zaskarżonej decyzji zabrakło zarówno ustaleń faktycznych dotyczących istoty zagadnienia /czasu, charakteru oraz planowanego przebiegu przedmiotowej inwestycji/ jak i jego analizy faktycznej i prawnej. Zaskarżoną decyzją Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. umarzającą postępowanie w sprawie oceny legalności robót budowlanych przy budowie linii telekomunikacyjnej w R. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że budowa prowadzona była na podstawie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r., którą to decyzją zatwierdzono projekt realizacyjny i udzielono pozwolenia na budowę tejże linii. Na tej podstawie organy potwierdziły brak samowoli budowlanej. Umknął jednak uwadze organów administracyjnych fakt, że skarżący kwestionowali także przebieg tej inwestycji w konkretnym miejscu, a mianowicie na ich działce [...], stwierdzając, że linia miała przebiegać wzdłuż pasa drogowego, poza ich nieruchomością. Nie dostrzegły także organy administracyjne, że skarżący domagali się przedstawienia i zbadania dziennika budowy na okoliczność potwierdzenia zgłaszanych terminów i poszczególnych etapów realizowanych prac budowlanych. Trudno bez analizy wymienionych dokumentów dokonać oceny legalności wykonanych a kwestionowanych w niniejszym postępowaniu prac budowlanych. Do akt sprawy dołączona została wprawdzie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę sieci telekomunikacyjnej w miejscowości R., ale nie został dołączony ów plan realizacyjny. Trudno zatem dokonać porównania i ustalić, czy faktycznie przeprowadzone prace budowlane odpowiadają tym, które przewidziane były w zatwierdzonym planie realizacyjnym. Nie sposób również odnieść się do zarzutu skarżących wprowadzenia zmian do zatwierdzonego planu polegających na naruszeniu ich własności, poprzez wybudowanie studzienki i słupka żelbetowego w granicach ich działki [...], bez ich zgody. Nie można dokonać oceny, czy są to odstępstwa od zatwierdzonego planu i jaki posiadają charakter, czy są one istotne czy nieistotne. Analiza dziennika budowy, który zdaniem pełnomocnika Spółki A, został zgłoszony do Urzędu Rejonowego w C., a który nie został dołączony do akt sprawy, doprowadziłaby do jednoznacznego ustalenia czasu wykonywania kwestionowanych prac budowlanych, a termin ich wykonania pozostaje sprawą sporną. Należy przy tym wskazać, że pismem z dnia [...] r. Kierownik Działu Inwestycji Spółki A Obszar C. potwierdził, wykonanie linii telefonicznej na działce skarżących przed [...] r. Wprawdzie należy zgodzić się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że odręczne poprawienie w tym piśmie numeru działki skarżących dyskwalifikuje sam dokument, ale tym bardziej organy powinny dążyć do przedstawienia innego dokumentu jednoznacznie potwierdzającego termin wykonania spornej linii, co mogłoby zostać potwierdzone właśnie poprzez przedłożenie dziennika budowy. Uznanie zatem przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego w istniejącym stanie faktycznym, że postępowanie w zakresie legalności wykonanych prac budowlanych jest bezprzedmiotowe, należy ocenić przynajmniej za przedwczesne oraz naruszające przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie należy zauważyć, iż w zakresie dalszych roszczeń zgłaszanych przez skarżących, zwłaszcza w kolejnych pismach procesowych, a dotyczących odszkodowania za bezumowne korzystanie z ich własności przez Spółkę A, Sąd nie może się wypowiedzieć w ramach obecnego postępowania. Sprawy te nie mieszczą się bowiem w kompetencjach sądu administracyjnego i mogą być rozpoznane jedynie w drodze postępowania cywilnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. SJ/