II SA/Gl 571/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. K. i W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. W. P., wspólnik "A" spółki cywilnej, zwrócił się do Prezydenta Miasta B. - w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 2147 z późn. zm. , dalej: " u.g.n.") o wypłacenie odszkodowania w wysokości 198.000,00 zł za nieruchomości położone w B. (obrębie O.), oznaczone jako działki 1 i 2 o łącznej powierzchni 335 m2 ([...]) oraz 3 i 4 o łącznej powierzchni 982 m2 ([...]) - wydzielone w wyniku podziału pod drogi gminne. Wskazano także, iż wniosek jest następstwem braku uzgodnienia z Prezydentem B. wysokości odszkodowania. Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Prezydent Miasta B. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomości. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ uznał, że art. 98 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazał, że nie nastąpiła utrata własności ww. nieruchomości, zatem brak było podstaw do ustalenia odszkodowania. Nadto z decyzji zatwierdzającej projekt podziału wynika, że przedmiotowe działki wydzielono pod drogi dojazdowe ale nie o charakterze publicznym. Z kolei samo wskazanie w planie miejscowym przeznaczenia działek pod drogi dojazdowe nie przesądza, że jest to droga publiczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. K., wspólnik "A", kwestionując stanowisko Prezydenta, że brak powołania art. 98 ust. 1 u.g.n. w decyzji podziałowej stanowi przesłankę do odmowy ustalenia odszkodowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że brak w decyzji podziałowej art. 98 ust. 1 u.g.n. nie ma znaczenia dla określenia statusu prawnego nieruchomości, gdyż w ocenie skarżącego, nabycie działki następuje z mocy prawa, a nie na podstawie decyzji o podziale oraz że ewentualne rozstrzygnięcie o przejściu nieruchomości przeznaczonej na własność nie mieści się w zakreślonych organowi przez ustawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia. Nie zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta, że ustanowienie służebności na przedmiotowych działkach świadczy o tym, że zostały one wydzielone jako drogi wewnętrzne. Dodał przy tym, że brak przejęcia działek przez gminę zgodnie z art. 98 u.g.n. zmusiło "A" do ustanowienia służebności drogowej. Wskazał, że nadrzędnym aktem ustalającym przeznaczenie wydzielonych działek jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zdaniem skarżącego, przeznaczył je "pod realizację projektowanych publicznych dróg gminnych w klasie dojazdowych". Podniósł, że opieszałość gminy B. w realizacji inwestycji umieszczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ignoruje określone w nim przeznaczenie działek. Zarzucił również naruszenie art. 8 K.p.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. - poprzez przesądzenie o sposobie zakończenia sprawy przed wydaniem decyzji oraz naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nie odniesienie się w decyzji do całości zebranego materiału dowodowego w sprawie. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej K.p.a. (tekst jedn. - Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że w sytuacji gdy decyzja podziałowa nie została wydana na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi to przesłankę do odmowy ustalenia odszkodowania, bowiem ustalenie odszkodowania może nastąpić wyłącznie, gdy nieruchomość zostaje wydzielona pod drogę publiczną i przejdzie na własność podmiotu publicznego, a taka sytuacja ma miejsce gdy wydzielenie nieruchomości następuje w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Nie podzielił stanowiska skarżącego, że art. 98 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje kompetencji do orzekania o przejściu nieruchomości oraz że jego brak w decyzji podziałowej nie ma znaczenia dla określenia statusu prawnego nieruchomości, wskazując, że w takiej sytuacji decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. znak [...] winna zostać przez Sąd Rejonowy w B. uznana jako podstawa do ujawnienia w stosunku do wydzielonej pod drogę publiczną nieruchomości prawa własności gminy B. - co jednak nie nastąpiło. Ponadto przepis stanowi co prawda, że nieruchomość przechodzi z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego, ale z chwilą ostateczności decyzji o podziale dokonanym w trybie art. 98 u.g.n. a w niniejszej sprawie w trybie tym nie dokonano podziału. Wyjaśnił również, że wydzielenie działek na podstawie art. 98 u.g.n. pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jako przejście działek z mocy prawa jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, ewentualnie możliwe jest wszczęcie postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin. Zgodził się również z organem I instancji, że ustanowienie służebności na wydzielonych działkach świadczy o tym, iż nie zostały one wydzielone pod drogi publiczne. Zwrócił także uwagę na niekonsekwencję skarżącego, gdyż z jednej strony zarzuca gminie brak przejęcia działek zgodnie z art. 98 u.g.n., a z drugiej utrzymuje, że przejęcie następuje z mocy prawa. Odnosząc się natomiast do kwestii zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, iż jego zapisy nie przesądzają, że przeznaczone w nim pod drogi i ulice lokalne oraz dojazdowe grunty automatycznie stają się drogami publicznymi oraz przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Plan określa jedynie przeznaczenie danej nieruchomości i wytycza kierunek zagospodarowania w gminie, a nie powoduje zmian własnościowych. Fakt ten musi być potwierdzony w stosownej decyzji podziałowej wydanej w trybie artykułu 98 ust. 1 u.g.n. W ocenie Wojewody wspólnicy spółki "A" nie ponieśli z tytułu podziału nieruchomości żadnej szkody. Nie nastąpiło bowiem pozbawienie ich tytułu do nieruchomości, wręcz przeciwnie nadal są ich właścicielami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli W. P. i S. K. prowadzący działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej "A" Spółka Cywilna w B. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 93 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe uznanie, że na jego podstawie sporne działki nie przeszły na własność Skarbu Państwa. Nadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazali, że ich zdaniem brak powołania art. 98 ust. 1 u.g.n. w decyzji podziałowej nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących zasady postępowania dowodowego, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że działki nie przeszły na własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy i uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji wynika, że kwestia przeznaczenia funkcjonalnego działek nr 1, 2, 3, 4 była przedmiotem badania i oceny we wnikliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ zbadał zarówno treść decyzji podziałowej jak i dokumentację związaną z prawem własności tych działek. Ustaleń tych skarżący nie kwestionują, co oznacza, że ustalenia organów administracyjnych, na których oparły swoje rozstrzygnięcia są w tej mierze prawidłowe. Wynika z nich jednoznacznie, że podziału działek, w wyniku którego powstały działki nr 1, 2, 3, 4 dokonano na wniosek skarżących w celu wydzielenia wewnętrznej drogi dojazdowej. Z prawidłowych, opierających się na załączonych do akt dokumentach, ustaleń organów wynika ponadto, że w planie miejscowym działki te oznaczone są jako teren ulic dojazdowych i dróg dojazdowych wewnętrznych ( KDD-4 teren ulic dojazdowych oraz ZP-4 tereny publicznej ogólnodostępnej zieleni parkowej urządzonej, tereny dróg dojazdowych wewnętrznych oraz komunikacji pieszej i rowerowej). Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 93 ust. 1 u.g.n. W myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z kolei zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zatem dla przyjęcia, że spełnione są przesłanki przysługiwania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., konieczne jest więc przejście działki gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13 publ. w CBOSA). Zwrócić należy również uwagę na to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania spornej decyzji podziałowej, podział nieruchomości uwarunkowany był co do zasady nie tylko zgodnością z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1), ale także dostępem do drogi publicznej. Ten dostęp zaś mógł polegać także na wydzieleniu drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowieniu dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3). Nie można zatem twierdzić, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na wydzieleniu drogi wewnętrznej. Jest bezsporne, że wskazane we wniosku działki nie przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa gdyż uzyskały status dróg wewnętrznych. Wynika to też z ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...]r. Nadto, działki te zostały wydzielone pod drogi wewnętrzne zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według tego planu, stanowią one teren ulic dojazdowych i dróg dojazdowych wewnętrznych ( KDD-4, ZP-4). W analizowanym stanie prawnym nie ma zatem możliwości ustalenia w postępowaniu o odszkodowanie z tytułu wydzielenia działki gruntu jako drogi, że wydzielona działka ma charakter drogi publicznej na innej podstawie, niż rezultat postępowania podziałowego, uwarunkowanego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać również należy, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) ustawodawca w sposób wyraźny ograniczył zakres stosowania tego przepisu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, i krajowe. Z kolei treść przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazuje jednoznacznie na definicję drogi wewnętrznej, która stanowi kategorię drogi przeciwstawną do drogi publicznej. Przedmiotowa definicja legalna ma charakter negatywny i została sformułowana z wykorzystaniem formuły wyłączenia. Przez drogę wewnętrzną należy bowiem rozumieć drogę, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) ani nie leżą w pasie drogowym tych dróg. Na podstawie aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych można wskazać, że do dróg wewnętrznych zalicza się drogi niezaliczone do kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi takie jak: drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 603/08 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 881/09 - publ. w CBOSA). Tak też R. Strachowska - Komentarz LEX do art. 8 przywołanej ustawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Wojewody, że - co do zasady - ograniczenie przez organy Państwa korzystania z prawa własności działek, przeznaczonych na drogi publiczne, służące do użytku powszechnego, uniemożliwia właścicielom efektywne czerpanie korzyści z prawa ich własności. Przy czym chodzi tu o ograniczenie korzystania z prawa własności wskutek inicjatywy organów administracji. W takiej sytuacji niewątpliwie po stronie Państwa istnieje obowiązek odszkodowawczy, gdyż w ten sposób ograniczone zostaje prawo własności, chronione konstytucyjnie, a utworzona droga służy w istocie do użytku powszechnego. Jednak - na co warto zwrócić szczególną uwagę - ograniczenie samo w sobie wskazuje na inicjatywę i moc sprawczą organów Państwa w tym zakresie, co z pewnością winno rodzić po jego stronie odpowiedzialność odszkodowawczą. Tymczasem sytuacja wygląda zgoła odmiennie, jeśli właściciel z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdują się także te tworzące drogę, niemającą statusu drogi publicznej. Trudno wówczas uznać, by tego rodzaju "ograniczenie", podejmowane z inicjatywy właściciela, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy też precyzyjniej - samoograniczenie własności, rodziło po stronie Państwa obowiązek odszkodowawczy (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1681/10, wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2892/14, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1810/16 - wszystkie zam. w CBOSA). Skarżący mieli prawo swobodnie dysponować odpowiednimi udziałami w wydzielonej drodze, w tym uzyskiwać za te udziały ekwiwalent pieniężny od nabywców wydzielonych działek. Było to jednakże tylko w ich gestii, co nie może powodować, że za takie działania lub raczej brak działań właścicieli, Skarb Państwa ma ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą. W tej sytuacji podstawowe znaczenie, co podkreśla się również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11 oraz wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1688/15 https://cbois.nsa.gov.pl) ma treść decyzji podziałowej. To bowiem na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. To z decyzji podziałowej musi wynikać, czy działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. ) skargę jako niezasadną oddalił.