II SA/Gl 573/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie WSA Iwona Bogucka Włodzimierz Kubik ( spr.) Protokolant st. sekretarz sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o d d a l a s k a r g ę Pismem z dnia [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wystąpiła do Starosty T. z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości Skarbu Państwa będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki A poprzez zezwolenie wnioskodawcy na przeprowadzenie na tej nieruchomości robót budowlanych. Wnioskująca GDDKiA podała, że na nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] obręb B., realizuje roboty polegające na przebudowie wiaduktu nad torami kolejowymi w ciągu drogi krajowej [...] G-S. W toku inwestycji ma zostać rozebrany istniejący wiadukt i w jego miejsce wybudowany nowy, co wymaga wybudowania tymczasowego wiaduktu objazdowego nad torami kolejowymi linii magistralnej PKP N. – T. Realizacja opisanej inwestycji odbywa się w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] ( nr [...]) ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzję Wojewody S. z dnia [...] ( nr [...] ) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Uzasadniając swój wniosek GDDKiA wskazała, że wystąpiła do Spółki A Zakład B o zawarcie umowy dzierżawy opisanej nieruchomości, jednak prowadzone rokowania nie zakończyły się zawarciem umowy z uwagi na to, że Spółka A domagała się zbyt wygórowanego czynszu ( [...] zł [...] za 1m2 gruntu ). Starosta T. decyzją z dnia [...] nr [...] zezwolił wnioskodawcy na zajęcie opisanej nieruchomości zobowiązując użytkownika wieczystego do jej udostępnienia pod rygorem egzekucji administracyjnej. Ponadto wymienioną decyzją Starosta zobowiązał GDDKiA do zgłaszania Spółce A konieczności udzielenia wyłączeń torowych w terminie 14 dni od planowanego wyłączenia, przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po zakończeniu inwestycji nie później niż do dnia [...], a także wskazał, że decyzja ta stanowi podstawę do wpisu w dziale III księgi wieczystej założonej dla przedmiotowej nieruchomości. Wreszcie organ I instancji nadał opisanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności podając w uzasadnieniu, że było to konieczne z uwagi na grożący katastrofą budowlaną stan techniczny wiaduktu. W podstawie prawnej orzeczenia Starosta wskazał art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm. – dalej u.g.n.) oraz art. 108 § 1 k.p.a. Odwołanie od tej decyzji wniósł Spółka A Zakład B domagając się jej uchylenia w całości oraz zarzucając, że została ona wydana w oparciu o błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego. Odwołujący się wskazał, że mając na uwadze konieczność wykonania robót i zdając sobie sprawę z ich ważności udzielił pozwolenia na ich rozpoczęcie. Rozpoczęte w początku [...] roboty polegające na budowie nasypu pod wiadukt objazdowy i przełożeniu infrastruktury podziemnej zostały jednak wstrzymane przez Zakład w momencie wejścia z robotami w skrajnię torów. W toku negocjacji prowadzonych z inwestorem uzgodniona została dokumentacja budowy, warunkiem zezwalającym na rozpoczęcie robót było jednak zawarcie umowy z Spółką A. Treść tej umowy była negocjowana do [...], a na spotkaniu z inwestorem w dniu [...] Zakład ustalił stawkę czynszu dzierżawnego w wysokości [...] zł/m2 /[...], jednak GDDKiA nie była zainteresowana podpisaniem umowy na korzystanie z terenów Spółki A. Odwołujący się Zakład zakwestionował także ustalony w drodze decyzji tryb udzielania "wyłączeń torowych" wskazując, że zamknięcie odcinka torów dla ruchu kolejowego winno być poprzedzone zgłoszeniem dokonanym z co najmniej 30 dniowym wyprzedzeniem. Wojewoda S. zaskarżoną decyzją, wydaną w oparciu o art. 124 u.g.n, oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że regulacja zawarta w art. 124 § 1 u.g.n. jest szczególnym trybem wywłaszczania nieruchomości, zatem wydana w oparciu o ten przepis decyzja winna zostać poprzedzona starannymi ustaleniami faktycznymi. W szczególności Starosta winien ustalić zakres prowadzonych robót związanych z budową nasypu i przełożeniem całej infrastruktury podziemnej oraz wyjaśnić jaka ich część pozostała jeszcze do wykonania. Wojewoda uznał także, że organ I instancji nie poczynił wystarczających ustaleń dowodzących, że Spółka A odmówiła udzielenia zgody na udostępnienie GDDKiA terenu użytkowanej nieruchomości. Wreszcie organ odwoławczy wskazał, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. nastąpiło z obrazą przepisu art. 122 ust. 1 i 3 u.g.n. Skargę do sądu administracyjnego na opisaną decyzję wniosła GDDKiA Oddział K. domagając się jej uchylenia w całości. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności uznanie, że starosta nie może ograniczyć sposobu korzystania z nieruchomości udzielając zezwolenia na wykonanie robót wymienionych w tym przepisie, w przypadku gdy użytkownik wieczysty nieruchomości uzależnia udzielenie zgody od spełnienia określonych warunków. Skarżąca zarzuciła także wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych dotyczących kwestii zgody użytkownika wieczystego na czasowe zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu skargi GDDKiA wskazała, że wniosek do Starosty o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. poprzedziła rokowaniami prowadzonymi z Spółką A. Z akt sprawy jasno wynika, że brak jest podstaw do uznania, iż prowadzone rokowania zostały zakończone pozytywnie. Nie można także przyjąć, że Spółka A udzieliło zgody na zajęcie nieruchomości przed wydaniem przez Wojewodę S. decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem zgody takiej udzielił w piśmie z dnia [...] Starosta T. opierając się na zapisach wynikających z ewidencji gruntów, z których nie wynikało, że użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa jest Spółka A. Nadto skarżąca podniosła, że zgoda użytkownika wieczystego na zajęcie nieruchomości powinna być sporządzona w formie umowy cywilnoprawnej o charakterze obligacyjnym, a do jej zawarcia nie doszło z uwagi na zbyt wygórowane żądania Spółki A dotyczące wysokości czynszu dzierżawnego. Skarżąca zakwestionowała wreszcie stanowisko organu odwoławczego zajęte w kwestii nadania decyzji Starosty rygoru natychmiastowej wykonalności wskazując, że jego nałożenie stanowiło element merytoryczny rozstrzygnięcia organu I instancji i nie stanowiło naruszenia art. 108 k.p.a. oraz art. 122 ust. 1 i 3 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są zasadne. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zgodna z prawem materialnym oraz nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołany w decyzji Starosty T. przepis art. 124 u.g.n. ustawodawca zamieścił w rozdziale 4, działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującym problematykę wywłaszczania nieruchomości, zatem nie ulega wątpliwości, że wydana na jego podstawie decyzja administracyjna podlega takim samym rygorom jak inne decyzje pozbawiające lub ograniczające prawa własności prawa użytkowania wieczystego lub inne prawa rzeczowe na nieruchomości. Rygory te wynikają przede wszystkim z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Norma zawarta w tym przepisie wyznacza ramy ingerencji organów administracji publicznej w prawo własności i inne prawa rzeczowe, a jedną z wypływających z niej konsekwencji jest zakaz stosowania rozszerzającej wykładni przepisów dopuszczających wywłaszczenie. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, mógł ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrażał na to zgody. Ograniczenie to następowało zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosując się do wywiedzionego z art. 21 ust. 2 Konstytucji zakazu stosowania wykładni rozszerzającej przyjdzie stwierdzić, że przytoczony przepis znajdzie zastosowanie wyłącznie do zezwoleń wydawanych na zakładanie wymienionych w nim urządzeń przesyłowych i nie może on być stosowany do realizacji innego rodzaju inwestycji, choćby były one też inwestycjami celu publicznego. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis art. 124 u.g.n. nie upoważniał Starosty do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na przebudowę wiaduktu drogowego. Biegnący nad torami kolejowymi wiadukt drogowy nie mógł zostać także uznany za wymieniony w art. 124 ust. 1 u.g.n. naziemny lub nadziemny obiekt i urządzenie niezbędne do korzystania z wymienionych w tym przepisie przewodów i urządzeń przesyłowych, choćby nawet takie przewody czy urządzenia miały zostać na nim zamontowane. Zgodnie z taką wykładnią art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda S. winien wydać po rozpatrzeniu odwołania decyzję opartą na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wydając decyzję opartą na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. organ ten przyjął, jak się zdaje, że realizacja opisanej inwestycji związana jest także z koniecznością przełożenia biegnącej przez teren przedmiotowej nieruchomości urządzeń przesyłowych i nakazał wyjaśnienie tej okoliczności. Na wykonywanie przez inwestora robót związanych przekładaniem podziemnej infrastruktury wskazał m.in. w odwołanie od decyzji Starosty Zakład B. W tym kontekście Sąd zaakceptował kontrolowane rozstrzygnięcie kasatoryjne Wojewody S. Za chybiony należy uznać także podniesiony w skardze zarzut dotyczący dokonania przez organ odwoławczy wadliwej oceny charakteru prawnego przeprowadzonych przez inwestora rokowań, które poprzedziły wydanie decyzji I instancji. Przepisy zawarte w art. 124 u.g.n. regulujące tę kwestię należy czytać łącznie z art. 112 ust. 3 u.g.n. stanowiącym, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Przepis ten rozwinął ustawodawca w art. 124 ust. 3 u.g.n. w świetle, którego udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie dowodzi, że inwestor prowadził rokowania z użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, a przynajmniej nie udokumentował tego dokumentami dołączonymi do wniosku. W aktach sprawy znajdują się pisma dowodzące [...] wymiany między zainteresowanymi korespondencji zawierającej projekty umów, natomiast brak jest protokołów dowodzących prowadzenia negocjacji. Rokowań takich nie mogła także zastąpić przeprowadzona przez Starostę T., na kilka dni przed wydaniem decyzji, rozprawa administracyjna z udziałem zainteresowanych stron. Okoliczność, że złożenie wniosku o zezwolenie na prowadzenie robót nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem przez GDDKiA rokowań z Spółką A potwierdza także przygotowany przez Spółkę A Zakład B projekt nowej umowy dzierżawy przedmiotowych działek przedłożony inwestorowi na spotkaniu w dniu [...], a więc już po wydaniu decyzji przez Starostę T. Wskazać należy, że projekt ten był znacznie korzystniejszy dla inwestora. Co się tyczy podniesionej w skardze kwestii dotyczącej relacji zachodzącej między art. 122 ust. 1 i 3 u.g.n., a art. 108 § 1 k.p.a. należy zauważyć, że oba te przepisy mogły znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie niezależnie od siebie. Analizując relację zachodzącą między tymi przepisami, należy wpierw jednak wskazać na różny zakres przedmiotowy regulacji zamieszczonych w przepisach art. 124 ust. 1 i art. 122 ust. 1 i 3 u.g.n., co umknęło uwadze Wojewody. Art. 124 ust. 1 u.g.n. zezwala jak już wskazano wyżej, na ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie wskazanych w tym przepisie robót. Natomiast art. 122 ust. 1 u.g.n. dotyczy udzielenia przez starostę w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Obie te decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uzyskania przez nie przymiotu ostateczności, jednak obu tym decyzjom organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 108 § 1 k.p.a. Wykładnia ta znajduje zresztą bezpośrednie potwierdzenie w zdaniu drugim art. 122 ust. 1 u.g.n. Zatem zarzut dotyczący niewłaściwej wykładni tych przepisów podniesiony przez skarżącą GDDKiA należy uznać za zasadny. Błędna wykładnia art. 108 § 1 k.p.a. zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie miała jednak – w ocenie Sądu – istotnego wpływu na wynik sprawy, a to z uwagi na treść zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, mając także na uwadze normę zawartą w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.), Sąd orzekł w oparciu o art. 151 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku. su.