II SA/Gl 573/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Starszy referent Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skarg M. H., W. H., H. C. i T. C. jako następcy prawnego M. C., na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z zm.) nakazał M. i W. H. dokonanie rozbiórki budynku letniskowego wraz z przyłączem wodociągowym, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w S. W uzasadnieniu organ podał, że działka nr [...] w S. stanowi współwłasność: M. C. i H. C., M. H. i W. H., E. H. oraz nieżyjącego R. K., którego spadkobiercą jest E. K. (postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. – [...] oraz z dnia [...] r. – [...], wypis z rejestru gruntów). Na tej działce w [...] r. M. i W. H. zrealizowali budynek letniskowy z przyłączem wodociągowym bez pozwolenia na budowę (oświadczenie inwestora z dnia [...] r.). Zgodnie z zapisem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. z [...] r. (Dz. Urz. nr 102, poz. 2862 z 29.10.2004 r.) działka nr [...] w S. objęta jest jednostką strukturalną R3 – tereny rolnicze, grunty orne, łąki, pastwiska, uprawy sadownicze i ogrodnicze, przeznaczenie uzupełniające: istniejąca zabudowa zagrodowa, mieszkalna, gospodarcza, sezonowe urządzenia sportu i rekreacji, trasy turystyczne, drogi dojazdowe do pól, nieuciążliwe obiekty i trasy infrastruktury technicznej. Z uwagi na zapisy planu oraz realizację obiektu bez pozwolenia na budowę w [...] r. nie istnieje możliwość legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Budowa przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Działka nr [...] przed wykonaniem obiektu letniskowego nie stanowiła działki siedliskowej ani zagrodowej. Wypis z rejestru gruntu potwierdza, że stanowiła ona pastwiska trwałe i grunty orne bez zabudowy. W związku z tym samowolnie wykonany obiekt budowlany nie podlega procedurze legalizacyjnej, a jedynie rozbiórce z mocy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Odwołania od powyższej decyzji złożyli inwestorzy W. i M. H. oraz M. i H. C. Odwołujący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. W obu odwołaniach podniesiono brak udziału w oględzinach, nieuwzględnienie faktu niemożności uzyskania pozwolenia na budowę, istnienie na działce budynku, który uległ spaleniu w [...] roku oraz faktu, iż są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego i posiadają udział w wspólnocie leśnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego sporny obiekt – budynek letniskowy (oznaczony nr 2 na rysunkach sporządzonych w czasie oględzin w dniu [...] r.) o wymiarach [...] m x [...] m z gankiem [...] m x [...] m kryty dachem dwuspadowym nie może zostać legalizowany, a podlega obligatoryjnej rozbiórce przewidzianej art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Obiekt ten bowiem znajduje się na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne, łąki, pastwiska i jest dla niego przewidziany zakaz lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej, mieszkalnej, gospodarczej poza granicami działek siedliskowych. Fakt istnienia przed rokiem [...] zabudowy na działce, która uległa spaleniu i wykonanie objętego decyzją obiektu na fundamentach starej zabudowy nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli: M. i H. C. oraz M. i W. H. Postanowieniem z dnia [...] r. (k. 21 akt sądowych) sprawa ze skargi M. i W. H. została połączona ze sprawą ze skargi M. i H. C., zapisana pod sygn. akt II SA/Gl 573/07 celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarżąca M. C. zmarła [...] r. (akt zgonu k. 74), a jako jej spadkobierców skarżący H. C. (mąż zmarłej) oprócz siebie, wskazał synów: T. C. i B. C. (k. 73). Zostali oni zawiadomieni przez Sąd o rozprawie. W obu skargach, identycznych w treści, skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem art. 28 i 61 § 4 kpa bowiem nie przeprowadzono oględzin z udziałem stron oraz ustawy Prawo budowlane – art. 3 pkt 2 i art. 29 § 1 pkt a. Zdaniem skarżących narusza ona także Konstytucję RP, Kodeks cywilny, a przede wszystkim przysługujące im prawo własności, a także Europejska Konwencja Praw Człowieka w części dotyczącej uczciwego postępowania procesowego, prawa posiadania oraz prawa zamieszkiwania w miejscu urodzenia. Skarżący podnosili, że nie są letnikami, ale posiadaczami gospodarstwa rolnego, zarzucili, iż sporny budynek nie jest posadowiony na fundamencie, ale na rumowisku pozostałym po spalonym w [...] r. budynku. Zdaniem skarżących przedmiotowy budynek nie wymagał pozwolenia na budowę bowiem objęty jest zwolnieniem przewidzianym w art. 29 § 1 pkt a Prawa budowlanego. Jest on usytuowany na działce siedliskowej nie będącej gruntem ornym, a sam plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi O. "jest dokumentem opracowanym wadliwie i nosi znamiona przestępczej działalności lokalnych władz". W dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] r. państwo H. zaakcentowali, że przedmiotowy budynek jest im niezbędny z uwagi na stan zdrowia W. H., który wymaga rehabilitacji. Odpowiadając na skargi (dwie odpowiedzi) Wojewoda wniósł o ich oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w decyzji ostatecznej. Organ przyznał, że o oględzinach obiektu w dniu [...] r. zawiadomił W. H. i wnioskodawcę E. K. bowiem dopiero w takcie tej czynności uzyskał wiedzę o istnieniu pozostałych współwłaścicieli. Współwłaściciele ci zostali następnie (pismo z [...] r.) zawiadomieni o postępowaniu, a także przesłano im odpis protokołu oględzin. Ponieważ w sprawie bezsporny jest fakt budowy obiektu bez pozwolenia, zapis obowiązującego planu miejscowego dla działki nr [...] w S. oraz osoby inwestorów, zaskarżona decyzja, w ocenie organu, odpowiada prawu. Wojewoda wyjaśnił nadto, że art. 29 § 1 pkt a Prawa budowlanego nie umożliwiał samowolnej zabudowy działki, gdyż obiekty objęte jego zakresem podlegają obowiązkowi zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Żadna ze skarg nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z zm., dalej "ustawa") roboty budowlane, a więc i budowę można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Oznacza to, że wykonanie każdej budowy nie wymienionej w art. 29 ust. 1 wymaga pozwolenia na budowę. W konsekwencji należy stwierdzić, że fakt związania obiektu z gruntem lub braku takiego związania nie przesądza o obligatoryjności uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenia tego wymaga bowiem budowa każdego obiektu o ile nie został on wymieniony w powołanym wyżej art. 29 ust. 1, z tym, że część obiektów objętych tym przepisem podlega obowiązkowi zgłoszenia. W przypadku wybudowania lub budowania obiektu, którego wykonanie wymaga pozwolenia na budowę bez takiego pozwolenia – zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy – właściwy organ nakazuje jego rozbiórkę w drodze decyzji, chyba że zachodzi sytuacja przewidziana w art. 48 ust. 2. Ust. 2 art. 48 ustawy przewidział możliwość legalizacji samowolnie wykonanego lub wykonywanego obiektu o ile jest on zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co na terenach, na których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami tego planu. Spełnienie tej przesłanki oraz nie naruszenie przez obiekt przepisów, w tym techniczno-budowlanych pozwala na przeprowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 3 – 5 i 49 ustawy. O ile w postępowaniu prowadzonym w stosunku do obiektu samowolnie wykonanego organ ustali, że usytuowanie tego obiektu narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieuzasadnione jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Obiekt taki podlega rozbiórce z mocy art. 48 ust. 1 ustawy. Z akt administracyjnych wynika, iż na działce nr [...] w S., stanowiącej współwłasność E. K., M. i H. C. oraz M. i W. H. w [...] r. wykonano bez pozwolenia na budowę budynek o wymiarach [...] m x [...] m z gankiem [...] m x [...] m. Budynek posiada konstrukcję drewnianą, dach dwuspadowy i została do niego doprowadzona woda ze studni. Inwestorami tego budynku byli M. i W. H., którzy w trakcie postępowania (z wyjątkiem skargi) określali ten budynek jako letniskowy i wykonany na potrzeby rehabilitacji W. H.. Działka ta po roku [...] nie była zabudowana aż do roku [...] kiedy to również samowolnie M. i W. H. zrealizowali na niej budynek gospodarczy (objęty decyzją PINB w Z. z dnia [...] r. nr [...] ), a następnie w [...] r. budynek letniskowy będący przedmiotem niniejszej sprawy. Działka nr [...] znajduje się na terenie, który w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy R. nr [...] w dniu [...] r., Dz. Urz. Woj. nr [...], poz. [...], objęty został jednostką strukturalną R3. Przeznaczenie podstawowe tej jednostki to: tereny rolnicze – grunty orne, łąki, pastwiska, uprawy sadownicze i ogrodnicze, przeznaczenie uzupełniające – istniejąca zabudowa zagrodowa, mieszkalna, gospodarcza. Plan przewiduje jako zasadę zagospodarowania terenu adaptację istniejącego zagospodarowania w tym zabudowy zagrodowej, mieszkalnej i gospodarczej z prawem wykonywania remontów, przebudowy i wymiany obiektów w istniejących zagrodach, w granicach działek siedliskowych, a także zakaz lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej, mieszkalnej i gospodarczej poza granicami istniejących działek siedliskowych. Skoro działka nr [...] przed wykonaniem budynku letniskowego nie stanowiła działki siedliskowej ani zagrodowej lecz, jak to wynika z wypisu z rejestru gruntów, stanowiła pastwiska trwałe i grunty orne, lokalizacja na niej spornego budynku jest sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza legalizację tego obiektu i przesądza o obowiązku jego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. Wbrew twierdzeniom skarg sporny budynek nie jest budynkiem, o którym mowa w "art. 29 § 1 pkt a" bowiem przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejących działek siedliskowych, a takim obiektem, jak stwierdzono wyżej, nie jest sporny dom letniskowy. Nadto skarżący nie dostrzegli, że budowa, o której mowa w art. 29 pkt 1 – 3 ustawy dla swej legalności wymaga dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1), którego brak pociąga za sobą nakaz rozbiórki (art. 49b), chyba, że istnieje możliwość legalizacji uzależniona także od zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego i postępowanie takie zostanie skutecznie przeprowadzone. Za nie zasługujące na uwzględnienie należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia Konstytucji, Kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 140 kc oraz "Konwencji Praw Człowieka", a także wadliwości obowiązującego na terenie Gminy R. planu zagospodarowania przestrzennego. Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 12 stycznia 1999 r. (sygn. P 2/98) oraz z dnia 26 marca 2002 r. (OTK-A 2022/2/15) oceniając art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 27 marca 2003 r. (zmiana Prawa budowlanego umożliwiająca legalizację samowoli) uznał, że przepis ten (art. 48 ust. 1) jest zgodny z art. 2, 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 113 oraz art. 31 ust. 3 (wyrok z 26 marca 2002 r.) Jak wynika z uzasadnień obu wyroków Trybunału nakaz rozbiórki obiektu zrealizowanego bez pozwolenia na budowę nie narusza istoty prawa własności, (tym samym zarzut naruszenia art. 140 kc jest nieuzasadniony, bowiem znajduje on zastosowanie do osób naruszających prawo, które winny liczyć się z konsekwencjami minimalnymi jakim jest przywrócenie stanu poprzedniego to jest sprzed naruszenia, czyli budowy bez pozwolenia. Za nieskuteczne należy uznać również zarzuty dotyczące wadliwości obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Plan miejscowy zgodnie z rozdziałem III Konstytucji RP stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustalenia planu regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu, wiążą zarówno właścicieli nieruchomości położonych na jego obszarze, a także gminy i organy administracji publicznej, we właściwości których pozostaje wypowiedzenie się co do zgodności inwestycji z planem. Kwestionowanie uchwały gminy w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalne, ale odbywa się w szczególnym trybie: skargi na uchwałę rady gminy. W sprawie niniejszej zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. pozostają poza kontrolą sądu, jako nie mieszczącą się w granicach sprawy. Za uzasadnione należy uznać zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a polegające na braku zawiadomienia o oględzinach wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] w S. Obowiązek ustalenia stron postępowania obciąża bowiem organ administracji publicznej. Jednakże w postępowaniu przed sądem administracyjnym skutek w postaci uchylenia kontrolowanej decyzji pociąga za sobą jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej ppsa). Wobec bezspornego ustalenia wykonania obiektu budowlanego – domku letniskowego w [...] r. bez pozwolenia na budowę, na terenie, na którym obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza lokalizacji tego typu obiektu, powyższe naruszenie procedury (podobnie jak brak jednoznacznych ustaleń co do związania przedmiotowego obiektu z gruntem) nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny po stwierdzeniu zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ppsa oddalił obie skargi.