II SA/Gl 574/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta R z dnia [...] r. 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego 449 (czterysta czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił dla A.W. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w R. K. przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] obręb K., karta mapy [...], dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi KW [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. (uchwała Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] – Dz. U. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...]), w wysokości [...] zł. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm., dalej powoływana jako "ustawa"), art. 104 kpa w związku z uchwałą Rady Miasta R[...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że objętą opłatą działkę A.W. zbył w dniu [...] aktem notarialnym Rep. A numer [...] sporządzonym przez notariusza Ł.R. Zbycie miało miejsce po wejściu w życie uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. Zgodnie z tym planem działka nr [...] położona jest na terenie zabudowy usługowej z podstawowym przeznaczeniem gruntu pod usługi komercyjne – symbol w planie UK1. Dla tego symbolu stawka procentowa z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy wynosi 30 %. Przed uchwaleniem planu z [...] roku obowiązywał na tym terenie miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R. zmieniony uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...]) zgodnie z którym przedmiotowa działka położona była na terenie oznaczonym symbolem U1 – teren wielofunkcyjnego zespołu usług komercyjnych pod zabudowę, w szczególności budynkami usługowymi w zakresie zaplecza technicznego motoryzacji – w tym stacji paliw, usług hotelarskich i handlu. Wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości przy uwzględnieniu ustaleń planu z [...] roku a wartością nieruchomości określoną po uchwaleniu planu z [...] roku. Został on wyliczony w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego R.S. z [...] roku. Operat ten zdaniem organu spełnia wymagania prawa. Wynika z niego, że wartość nieruchomości według przeznaczenia w planie z [...] roku wynosiła [...] zł. Natomiast wartość działki po uchwaleniu planu z [...] roku wynosiła [...] zł. W związku z tym doszło na skutek uchwalenia planu z [...] roku do wzrostu wartości objętej opłatą działki o kwotę [...] zł, co przy zastosowaniu stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ([...] %) daje kwotę opłaty planistycznej w wysokości [...] zł. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik A.W. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 107 i nast. kpa oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz ustalenie opłaty w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat. W konsekwencji odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Motywując swoje żądania odwołujący się zarzucił, że wbrew stanowisku organu i rzeczoznawcy majątkowego na którego opinii oparł on swoje ustalenia, w związku z uchwaleniem planu z dnia [...] nie doszło do wzrostu wartości działki nr [...]. Nie doszło bowiem do poszerzenia możliwości zagospodarowania tej działki. Również bowiem w poprzednio obowiązującym planie działka znajdowała się na terenie przeznaczonym pod usługi komercyjne. W takim też celu, tj. pod budowę obiektu handlowo-usługowego o powierzchni poniżej 2000 m2 nabył prawo wieczystego użytkowania tej działki, w następstwie wygrania nieograniczonego przetargu, ogłoszonego przez Gminę R. Zgodnie z nowym planem działka została również przeznaczona do komercyjnego zagospodarowania. Nowy plan "tylko sprecyzował, dookreślił wcześniej obowiązujący plan". Faktycznie zawęził zatem a nie rozszerzył możliwości zagospodarowania nieruchomości. W konsekwencji nie mogło dojść do wzrostu wartości działki stanowiącej konieczny warunek orzekania o opłacie na podstawie art. 36 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało zarzuty odwołania za nieuzasadnione i zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, poza opisem dotychczasowego postępowania, organ odwoławczy wyraził pełną aprobatę dla przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji, dokonanych ustaleń faktycznych i ich kwalifikacji prawnej. Uznał także, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Podkreślił, że "zdaniem sporządzającego operat szacunkowy, stanowiący podstawę wyliczenia naliczonej opłaty, w obecnie obowiązującym planie nastąpiło poszerzenie możliwości zagospodarowania działki z terenu zespołu usług komercyjnych na teren szeroko pojętej komercji w tym rzemiosła i mieszkań". Stanowisko to Kolegium podzieliło. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w K. pełnomocnik A.W. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Podtrzymał w ogólnym zarysie zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu. Podkreślił, że sprawa nie została wyjaśniona należycie do końcowego rozstrzygnięcia. Decyzje zostały oparte na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organy nie porównały możliwości zagospodarowania działki skarżącego w obu planach zagospodarowania i nie wykazały aby w związku z uchwaleniem planu z [...] r. doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Poniesiono, iż SKO nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania oraz nie oceniło należycie operatu szacunkowego, którego treścią nie było przecież związane. Stanowi on jedynie dowód w sprawie podlegający ocenie organów orzekających, które załatwiają daną sprawę. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz powtarzając co do zasady jego uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego zostało wykazane, że doszło do wzrostu wartości działki w następstwie uchwalenia nowego planu a nie w związku ze wzrostem popytu na rynku nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W celu ustalenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, konieczne jest ustalenie, iż powodem wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a więc bezpośredniego związku przyczynowego między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego (zmienionego) planu, przy czym chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie (zmianę) planu. Wykazanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem planu wymaga szczegółowej i wyczerpującej analizy porównawczej ustaleń nowego planu z ustaleniami planu poprzednio obowiązującego. Brak prawidłowych ustaleń odnoszących się do wzrostu wartości nieruchomości oznacza, że nie wykazano zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2007 roku, sygn. akt II OSK 919/06 i wyrok z dnia 25 września 2007 roku, sygn. akt II OSK 1244/0). Sformułowanie art. 36 ust. 4 ustawy "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła" należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia (zmiany) planu. Przy ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości brane są więc pod uwagę tylko te okoliczności wpływające na ten wzrost, które są bezpośrednim następstwem uchwalenia (zmiany) planu miejscowego. W konsekwencji należy stwierdzić, że konieczną przesłanką ustalenia i pobrania przedmiotowej renty planistycznej jest wcześniejsze jednoznaczne ustalenie, że w związku z uchwaleniem (zmianą) planu zagospodarowania doszło do zmiany możliwości zagospodarowania objętej postępowaniem nieruchomości. Może to zaś nastąpić czy to przez statuowanie w aktualnym planie całkowicie nowego przeznaczenia terenu czy też przez poszerzenie dotychczasowych dopuszczalnych możliwości jego zagospodarowania. W związku z uchwaleniem (zmianą) planu nie dojdzie zatem do wzrostu wartości nieruchomości o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 jeżeli przeznaczenie terenu nie uległo zmianie, względnie gdy doszło do zmiany przez ograniczenie dotychczas istniejącej możliwości wykorzystania nieruchomości. Nie może ulegać przy tym wątpliwości, że ustalenie iż doszło do takiej zmiany planu obciąża organy orzekające. Temu podstawowemu obowiązkowi organy obu instancji nie czyniły zdaniem Sądu zadość. Organ pierwszej instancji w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń. Co więcej, w ogóle w tej podstawowej kwestii się nie wypowiedział. Takich ustaleń nie poczyniło też SKO. W tym przedmiocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się jedynie do powołania się na stanowisko rzeczoznawcy R.S., iż w obecnym planie "nastąpiło poszerzenie możliwości zagospodarowania działki z terenu usług komercyjnych na teren szeroko pojętej komercji w tym rzemiosła i mieszkań". Stwierdzenie to nie zostało jednakże poparte żadnymi rozważeniami i analizą obu planów, takie stwierdzenie potwierdzających. W konsekwencji należy je uznać za całkowicie dowolne, poczynione z naruszeniem art. 80 kpa, wprost gołosłowne. Nie zostało chociażby wyjaśnione czym różnią się "usługi komercyjne", od "szeroko pojętej komercji". Gdyby zaś miało z tego stwierdzenia wynikać, że zakres możliwości wykorzystania objętej postępowaniem działki został rozszerzony o możliwość wykorzystania jej pod rzemiosło i budowę mieszkań (co nie zostało też w najmniejszym nawet stopniu z obrazą art. 107 § 3 kpa omówione), to stwierdzenie takie nie zasługiwałoby zdaniem Sądu w świetle dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (należy bowiem zwrócić uwagę, że w przekazach sądowi i aktach brak jest odpowiednich wypisów z obu planów zagospodarowania) na akceptację. Niewątpliwie bowiem w zakresie przewidzianego planem zagospodarowania z [...] terenu wielofunkcyjnego zespołu usług komercyjnych – symbol planu U1 mieściło się rzemiosło. Gdyby zaś przyjąć, że treść tego planu była zgodna z informacją zamieszczoną przez Prezydenta Miasta R. o ogłoszeniu przetargu (którego kserokopia została dołączona do odwołania), to dopuszczalne byłoby również przeznaczenie części przewidzianych tym planem obiektów budowlanych na funkcje mieszkaniowe, jako uzupełniające usługi i dla prawidłowej obsługi szeroko pojętej funkcji usługowej jako funkcji podstawowej. Plan nie zawierał bowiem takiego zakazu. W tym zakresie również zgodnie z nowym planem mieszkalnictwo zostało dopuszczone tylko jako funkcja uzupełniająca usługi, z ustalonymi w tym planie istotnymi ograniczeniami (mieszkania wbudowane w obiekty usługowe pod warunkiem, że powierzchnia całkowita części obiektu przeznaczonego dla mieszkań będzie mniejsza niż powierzchnia całkowita tego obiektu przeznaczonego dla usług – tak rzeczoznawca R.S. w operacie z dnia [...]). Nie wiadomo zatem na czym miałaby polegać w tym zakresie różnica. Nawet gdyby w tym przedmiocie (odnośnie budownictwa mieszkaniowego) istotnie wystąpiła różnica (co należałoby wcześniej wykazać) to należałoby jeszcze ustalić, iż tego rodzaju tereny są droższe niż tereny przeznaczone na usługi komercyjne bez możliwości lokowania na nich mieszkań, czego również organy orzekające nie uczyniły. W konsekwencji skoro organy nie wykazały, iż doszło do zmiany treści planu zagospodarowania i z jakich odpisów planu z [...] r. wynikał wzrost wartości działki skarżącego, w stosunku do jej wartości, a w konsekwencji możliwości jej zagospodarowania, według planu zagospodarowania z [...] r., to w pełni należy podzielić zarzut skarżącego wydania decyzji przez organy obu instancji z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy oraz z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Skutkuje to uchyleniem tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Należy też podnieść, że identyczne orzeczenie odnośnie sąsiednich działek, w podobnym stanie faktycznych i identycznym stanie prawnym zostało zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/GL 63/09. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu. Podstawą dalszych rozważań i ustaleń organów powinny być przy tym wypisy objętych analizą planów w zakresach pozwalających na ewentualne ustalenie występujących w tych planach różnic co do możliwości zagospodarowania objętej postępowaniem działki (których dotychczas nie dołączono). Dopiero w przypadku gdyby doszło do ustalenia takiej różnicy (którego to ustalenia jako ustalenia treści obowiązującego prawa dokonują organy a nie rzeczoznawca majątkowy) w zakresie nie objętym przedstawioną wyżej oceną Sądu, różnicę wartości nieruchomości ustaliłby biegły rzeczoznawca majątkowy (w związku z treścią art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Należy też zwrócić uwagę organom orzekającym, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy, w osnowie wydanej w oparciu o ten przepis decyzji powinno znaleźć się orzeczenie o pobraniu ustalonej opłaty (względnie o obowiązku jej zapłaty), czego decyzja organu I instancji nie zawiera. SW