II SA/Gl 574/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego 184 (sto osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na wniosek R. K., (obecnego skarżącego), właściciela działki nr 1 o powierzchni 0,4601 ha, położonej w Gliwicach na zachód od ul. [...] w obrębie ewidencyjnym B., Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. zatwierdził podział działki nr 1 na cztery działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową – nr 2, nr 3, nr 4 i nr 5 oraz działkę przeznaczoną pod dojazd – nr 6 (droga wewnętrzna). Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 30 czerwca 2010 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta G. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z jej podziału w wysokości 4.591,80 zł i zobowiązał R. K. do jej uiszczenia. Opłatę tą rozłożył na 3 raty roczne. W podstawie prawnej decyzji powołano: art. 98a, art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości z obszaru miasta G., które są objęte podziałem (Dz. Urz. Woj.[...] Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]). W uzasadnieniu organ orzekający przytoczył treść art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że w jego ocenie, przesłanki od których uzależnione jest wymierzenie opłaty adiacenckiej zostały spełnione. Wzrost wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału wynika z operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. Ł. w dniu [...] r. Wartość nieruchomości przed podziałem (działka nr 1) wynosiła 694.981 zł, a po podziale 717.940 zł, w tym działka nr 6 przeznaczona pod drogę 74.619 zł. Nastąpił więc po podziale wzrost wartości nieruchomości o 22.959 zł, a stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 20%. Organ dokonał oceny operatu szacunkowego i uznał, że został on prawidłowo sporządzony z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Rzeczoznawca przedstawił tok obliczeń i wynik końcowy, określając wartość rynkową 1m2 nieruchomości przed podziałem oraz wydzielonej pod dojazd działki nr 6 w wysokości 151,05 zł, natomiast po podziale wartość 1m2 działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową: nr 2, nr 3, nr 4 i nr 5 w wysokości 156,64 zł. Wskazano również na zapewnienie stronie, to jest R. K. czynnego udziału w postępowaniu. Został on zapoznany z operatem szacunkowym (wykonał kopię operatu), a pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. wniósł do niego uwagi, które zarzucały zawyżenie ceny działki drogowej nr 6 oraz nieuwzględnienie cen nieruchomości w 2012 r. Rzeczoznawca do tych uwag ustosunkował się w piśmie z dnia 27 lipca 2012 r. Także organ orzekający odniósł się do uwag skarżącego w piśmie z dnia 20 sierpnia 2012 r., cytując go obszernie w decyzji. W zakresie działki nr 6 (przeznaczonej pod drogę wewnętrzną) organ wyjaśnił, że została ona oszacowana zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004, a zatem jej wydzielenie pozostało bez wpływu na wzrost wartości nieruchomości po podziale. W dniu 14 listopada 2012 r. rzeczoznawca majątkowy W. Ł. potwierdziła aktualność operatu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w terminie R. K. Zdaniem odwołującego się na skutek podziału działki nr 1 nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Wskazał na poniesione przez siebie koszty związane z podziałem nieruchomości i stwierdził, że ich uwzględnienie wyklucza przyjęcie, że wartość działek powstałych z podziału wzrosła w stosunku do działki pierwotnej. Nadto w dalszym ciągu podniósł zarzut dotyczący wyceny działki nr 6 (pod wewnętrzną drogę dojazdową) twierdząc, że "przyjęcie ceny m2 drogi dojazdowej równej wartości działki budowlanej nie znajduje odzwierciedlenia w transakcjach rynkowych na podstawie, których rzeczoznawca przyjął bazę porównawczą". Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji I instancji i wydanie "postanowienia o braku zasadności naliczania" opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu dało wyraz pełnej akceptacji dla stanowiska organu I instancji, w tym dla operatu szacunkowego. Zdaniem Kolegium operat ten został sporządzony prawidłowo bowiem rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, uwzględnił położenie, uzbrojenie terenu, kształt działki, sąsiedztwo i otoczenie, dostępność komunikacyjną. Monitorowaniem cen objęto w operacie lata 2010 – 2011 i z tego okresu przyjęto transakcje nieruchomości do porównań. Wreszcie Kolegium stwierdziło, że wzrost wartości działek (po podziale) wynika jedynie z dokonanego na wniosek właściciela (skarżącego) podziału. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego ustalonej wartości działki nr 6 o powierzchni 0,0494 ha – przeznaczonej pod dojazd – Kolegium wskazało, że działka ta została wyceniona w taki sam sposób jak przed podziałem, czyli wartość 1m2 działki nr 6 wynosi 151,05 zł, a więc równa jest wartości 1m2 nieruchomości nr 1 przed podziałem, a więc wartość działki nr 6 nie miała wpływu na wzrost wartości działki po podziale. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący R. K. zarzucił, że organ odwoławczy nie uwzględnił jego uwag zawartych w odwołaniu, a dotyczących zawyżenia w operacie wartości działki nr 6 przeznaczonej na dojazd do pozostałych działek. Według skarżącego, ceny transakcji działek przeznaczonych pod drogę na terenie dzielnicy B. w G. wahają się w granicach 50 – 60 zł, natomiast przyjęcie, że wydzielenie działki pod drogę dojazdową nie miało wpływu na wartość 1m2 gruntu po podziale stanowi odstępstwo od przyjętej metody wyceny. Zdaniem skarżącego 1m2 działki wydzielonej pod drogę winien wynosić 60 zł, co daje ogólną wartość działki nr 6 o powierzchni 0,0494 ha – 29.640 zł i powoduje, że wartość działek powstałych po podziale wynosi 665.341 zł, a przed podziałem (według biegłego) – 694.981 zł. Nadto skarżący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono podnoszonego w odwołaniu faktu poniesionych przez niego kosztów usługi geodezyjnej związanej z podziałem. Zdaniem autora skargi organ odwoławczy jest zobowiązany dokonać sprawdzeń operatu szacunkowego, to jest skontrolować na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł konkluzję zawartą w operacie i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo organ ten odniósł się do zarzutu nie uwzględnienia poniesionych przez skarżącego kosztów związanych z podziałem nieruchomości z uwagi na brak w tej mierze podstawy prawnej. Na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. skarżący podtrzymał skargę wskazując, że w jego ocenie działka nr 6 została wyceniona nieprawidłowo, a także, że winny zostać uwzględnione jego nakłady poniesione na podział działki (nr 1). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją, której podstawą materialnoprawną był art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymaną w mocy decyzją organu I instancji o ustaleniu dla skarżącego opłaty adiacenckiej w wysokości 4.591,80 zł, stanowiącej konsekwencję podziału działki skarżącego nr 1 na cztery działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i działkę nr 6 o powierzchni 0,0494 ha przeznaczoną pod dojazd. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w oparciu o pozytywnie oceniony operat szacunkowy organ ustalił wartość 1m2 działki przed podziałem na 151,05 zł (działka nr 1), co dało jej ogólną wartość 694.981 zł oraz ogólną wartość działek powstałych z podziału działki nr 1 (cztery działki pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i działkę przeznaczoną pod dojazd) na kwotę 717.940 zł. Wartość 1m2 działki powstałej z podziału, przeznaczonej pod drogę tj. działki nr 6 została ustalona na kwotę 151,05 zł, a to znaczy, że odpowiada ona wartości 1m2 działki nr 1 z jakiej wydzielono działkę. Wartość działki nr 6 jest zagadnieniem spornym w tej sprawie. Dodatkowo w skardze podniesiono brak uwzględnienia przez organ odwoławczy nakładów skarżącego podniesionych w związku z dokonanym podziałem nieruchomości oraz niewywiązania się przez organ z obowiązku oceny operatu szacunkowego. Sąd podziela stanowisko skarżącego co do wyceny działki przeznaczonej pod drogę (działki nr 6) oraz obowiązków organu co do oceny operatu szacunkowego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 98a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 615 ze zm.). Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału na terenie miasta G. ustaliła uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), określając ją na 20% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością po podziale. Podział nieruchomości – działki nr 1 o powierzchni 0,4601 ha, stanowiącej własność skarżącego został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r., która stała się ostateczna w dniu 30 czerwca 2010 r. W wyniku podziału powstały działki: nr 2, nr 3, nr 4 i nr 5 przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz działka nr 6 przeznaczona pod drogę. Z tego wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło z zachowaniem warunków określonych w art. 98a ust. 1 zd. 3 oraz ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 98a ust. 1 ustawy wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, sporządzonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie). Niewątpliwie operat szacunkowy jest podstawowym dokumentem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej. Jednakże stanowisko organu odwoławczego, iż nie jest on uprawniony do oceny merytorycznej zasadności opinii rzeczoznawcy, gdyż odnosi się ona do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy, nie jest słuszne. Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy. Na organie spoczywa bowiem ustawowy obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ obowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Nawet postępowanie przewidziane art. 157 ustawy nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu, a organy administracji dokonując oceny wartości operatu mogą żądać wyjaśnień co do jego treści. Jest bezsporne, że w operacie, a następnie w decyzjach organów obu instancji przyjęto wycenę działki nr 6 przeznaczoną po drogę (wewnętrzną, pozostającą we władaniu skarżącego) dokonaną na podstawie § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia ustalając wartość 1m2 tej działki na kwotę 151,05 zł (co dało łączną wartość tej działki 74.619 zł), a więc kwotę równą wartości 1m2 działki nr 1, z której to działki została wydzielona działka nr 6. W aktach sprawy znajduje się jedynie wyjaśnienie rzeczoznawcy z dnia 27 lipca 2012 r. w istocie stanowiące odpowiedź biegłego na uwagi skarżącego z dnia 20 czerwca 2012 r. Brak jest natomiast dowodu na okoliczność, że któryś z organów zwracał się o wyjaśnienie zagadnień związanych z wyceną działki nr 6, a w szczególności wyjaśniał i oceniał zastosowanie § 36 ust. 6 rozporządzenia wprost, a nie odpowiednio. Zdaniem Sądu zarzut skarżącego dotyczący ustalenia wartości po podziale działki nr 6 przeznaczonej pod drogę wewnętrzną jest zasadny. Nie może też budzić wątpliwości, że ustalenie wartości tej działki miało istotne znaczenie dla określenia wartości całej nieruchomości po podziale. Nieruchomości przeznaczone pod drogę, jak działka nr 6, wyłączone są z możliwości zabudowy i nie mogą być zbyte jako działki przeznaczone pod realizację budynków jednorodzinnych. Cena takich nieruchomości, przeznaczonych pod drogi – drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa. Ustalenie wartości takiej działki na poziomie cen osiąganych przez działki budowlane (tu m2 działki nr 6 jest równy cenie 1m2 działki nr 1) prowadzi do zawyżenia wartości działki przeznaczonej pod drogę i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Przepis art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku. Obowiązek uwzględniania przeznaczenia nieruchomości wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza konieczności uwzględnienia charakteru działki. Artykuł 155 ust. 1 pkt 7 ustawy stanowi, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte m. innymi w decyzjach. Wbrew stanowisku rzeczoznawcy, a następnie orzekających w sprawie organów, przy ustalaniu wartości nieruchomości możliwe jest uwzględnienie drogowego charakteru działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną. Przepis § 36 rozporządzenia regulujący ustalanie wartości działek przeznaczonych pod drogi przewiduje w ust. 6, że do ustalania wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio § 36 ust. 1 – 4 rozporządzenia. Odpowiednie stosowanie tego unormowania w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty adiacenckiej winno uwzględniać samą instytucję podziału nieruchomości. Użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że stosowanie norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie, nie musi następować automatycznie. Organ stosujący określone przepisy odpowiednio winien zawsze mieć na uwadze cel i formę danego postępowania. W przypadku postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej cel ten powinien prowadzić do takiego rozwiązania, by niezasadnie nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości (działki nr 6) jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut skarżącego dotyczący nieuwzględnienia jego nakładów związanych z podziałem nieruchomości, brak jest bowiem podstawy prawnej dla uwzględnienia tych kosztów. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 oraz art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane będą zastosować się do wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. (I OPS 5/09). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów przesądził, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. mw