II SA/Gl 575/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi H.L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Dnia 7 marca 2016 r., działając przez pełnomocnika, H. L. złożył do Starosty [...] wniosek o wydanie pozwolenia na budowę tablicy reklamowej w miejscowości W. na działce o numerze ewidencyjnym 1. W związku z tym, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w pobliżu pasa drogowego autostrady A-1 organ I instancji wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Organ współdziałający pismem z dnia [...] r. stwierdził, że lokalizacja reklamy na działce 1 w W., w obszarze oddziaływania autostrady A-1 jest niedopuszczalna. Powołał się przy tym na treść pkt Vll.4 załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r., który brzmi: "ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane’1. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił wydania pozwolenia zgodnie z wnioskiem. Na skutek odwołania H. L. sprawę rozpatrywał Wojewoda Śląski, który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po podjęciu postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty i usunięcia wskazanych nieprawidłowości w termie do 21 października 2016 r. W wyznaczonym terminie Inwestor nie doprowadził lokalizacji inwestycji do zgodności z zapisami zawartymi w punkcie Vll.4 załącznika numer II "Warunki jakim powinny odpowiadać główne drogi ruchu międzynarodowego" do umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35). Według ww. dyrektywy "ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawienie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane". Kształtujące się obecnie orzecznictwo sądów administracyjnych m.in. wyrok NSA z dnia 2 października 2015r. (sygn. akt. II OSK 357/14) potwierdza obowiązek stosowania przez zarządców dróg ww. przepisu. W konsekwencji ponownie Starosta [...], decyzją z dnia [...] r. numer [...], odmówił wydania pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania H. L. sprawę rozpatrywał Wojewoda Śląski, który decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zakwestionował argumentację organu związana z wykładnią przepisów umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego. Wskazał jednak, iż Starosta [...] powinien dokonać oceny zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wytycznymi Wojewody Śląskiego Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 35 ust. 3 i ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane (oraz art. 123 § 1 k.p.a., po ponownej analizie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki numer 1 położonej w miejscowości W., zobowiązał inwestora do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z planem miejscowym – przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części południowej i wschodniej sołectwa W. Termin na powyższe wyznaczono na dzień 20 marca 2017 r. Pismem z dnia 17 marca 2017 r. inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację. W ocenie organu nie został jednak spełniony wymóg nałożony w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] r. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka numer 1 położona jest w terenie oznaczonym symbolem RP - tereny gruntów ornych, łąk i pastwisk, sadów i upraw ogrodniczych. Dla tego terenu obowiązuje zakaz wszelkiej zabudowy, dopuszcza się: realizację zadrzewień śródpolnych zwłaszcza wzdłuż ciągów ekologicznych, komunikacyjnych i na wododziałach, realizacje urządzeń melioracyjnych oraz lokalizacje urządzeń infrastruktury np.: wiatraków służących pozyskiwaniu energii elektrycznej. Jak wskazał organ pojęcie infrastruktury technicznej nie zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak w art. 2 ust. 13 tej ustawy został wyjaśniony termin uzbrojenia terenu, przez który należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami . Zgodnie z tym przepisem przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z powyższej definicji wywieść można, że infrastruktura techniczna to szereg przewodów (sieci) i urządzeń, których celem jest świadczenie usług w zakresie: energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów. Zgodnie z powyższym do urządzeń infrastruktury technicznej nie można zaliczyć tablic reklamowych. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił H. L. wydania pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem. Odwołanie od tej decyzji złożył H. L. wskazując, iż organ I instancji błędnie zinterpretował występujące w planie miejscowym pojęcie "infrastruktury technicznej". W ocenie odwołującego się planowane zamierzenie w pojęciu tak rozumianej "infrastruktury" się mieści. Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy. Uznał, iż zarówno poczynione przez organ I instancji ustalenia, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył H. L. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił Wojewodzie Śląskiemu naruszenie: - art. 35 ust. 3 w zw. z art 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające n stwierdzeniu niezgodności zamierzenia z treścią miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] roku, podczas gdy obowiązujący na terenach oznaczonych w planie symbolem R zapis o zakazie zabudowy nie dotyczy tablic reklamowych, jako nie mieszczących się w rozumieniu pojęcia "zabudowa", - art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na zastosowaniu tego przepisu w sprawie w której nie miał on zastosowania, - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak czytelnego i logicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie zbadania, czy w przedmiotowym postępowaniu inwestycja polegająca na budowie reklamy mieści się w pojęciu zabudowy zakazanej zapisami miejscowej planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 7, 77 oraz 107 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpują materiału dowodowego, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji, - art. 28 ust. 2 w zw. z art 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad za stronę postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w sprawie brak sprzeczności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenów, na których znajduje się przedmiotowa działka nr 1 brak jest zakazu lokalizacji tablic reklamowych, a użyte w zapisach planu pojęcie "infrastruktury technicznej" nie zostało zdefiniowane w treści uchwały. Zamierzenie budowlane polegające na budowie tablicy reklamowej jest zgodne z zapisami planu. W treści § 3 miejscowego planu wynika, że dla przedmiotowych terenów "dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej np. "wiatraków służących pozyskiwaniu energii elektrycznej." Organ odnosząc się do stanowiska inwestora prezentowanego w toku postępowania powołał się rozumienie pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej zawarte w definicji z art 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w ogóle nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie bowiem jako umiejscowiony w rozdziale rozdział działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie udziału w kosztach. W ocenie skarżącego tablica reklamowa, jako budowla w rozumieniu prawa budowlanego zdefiniowana jest w tym samym katalogu przedmiotów wymienionych w art 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane co m.in. obiekty liniowe, oczyszczalnie ścieków, sieci uzbrojenia terenu, a więc obiekty będące niewątpliwie urządzeniami infrastruktury technicznej w rozumieniu art 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zwrócił uwagę, że redakcja § 3 ust. 3 pkt 3D uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] roku, w którym zawarto zapis o dopuszczeniu lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, świadczy o tym, że uchwałodawca miał świadomość że posługuje się pojęciem nieoznaczonym, o szerokim znaczeniu i dla sprecyzowania jego rozumienia posłużył się przykładowy desygnatem tego pojęcia w postaci "wiatraków służących pozyskiwaniu energii elektrycznej". Skoro, w treści uchwały pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej wyjaśniono jednoelementowym, ale otwartym zbiorem desygnatów, w którym znalazły się wiatraki, to tym bardziej świadczy, że pojęcia tego nie można zawężać wyłącznie do katalogu obiektów wymienionych w art 143 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmującego tylko drogi i urządzenia przesyłowe. W zakresie naruszenia przez organy przepisu art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegającego na stwierdzeniu niezgodności zamierzenia z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] roku, poprzez wskazanie na obowiązujący na terenach oznaczonych w planie symbolem RP zapis o zakazie zabudowy, Skarżący podniósł że zakaz ten obejmuje wyłącznie wznoszenie budynków. Pojęcie zabudowa nie jest zdefiniowane w ustawie prawo budowlane, jak też w zapisach przedmiotowego planu miejscowego. Według Słownika Języka Polskiego PWN "zabudowa: oznacza 1. «zabudowanie lub zabudowywanie jakiegoś terenu lub powierzchni» 2. «budynki znajdujące się na jakimś terenie». Zakaz zabudowy oznacza więc nic innego jak zakaz wznoszenia budynków, a tablica reklamowa budynkiem nie jest. Interpretując zapisy dotyczące obszaru ustalenia oznaczonego na rysunku planu symbolem II.107.RP - tereny upraw rolnych obejmujących: grunty orne, łąki, pastwiska, sady i uprawy ogrodnicze, należy podkreślić, iż celem takiej regulacji było utrzymanie rolniczego przeznaczenia gruntów w w/w obszarze planu. Dlatego należało ustanowić zakaz zabudowy. Zakaz ten jednak nie obejmuje budowli nie kolidujących z rolniczym przeznaczeniem terenu. Jak podniósł skarżący, projektowana tablica realizowana na potrzeby prowadzenia gospodarstwa rolnego stanowi urządzenie służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, które nie zmienia przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, ale też nie powoduje ich wyłączenia z produkcji rolnej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nie zgodził się z zarzutem naruszenia w sprawie art. 35 ustawy Prawo budowlane. Zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie tablicy reklamowej o wymiarach 12m x 15m oraz wysokości 16 m na terenie oznaczonym w miejscowym planem symbolem RP jest niezgodne z treścią § 3 ust. 3 pkt 3D planu miejscowego. Przepis ten wprowadza zakaz wszelkiej zabudowy na terenie RP, z wyjątkami od tego zakazu uregulowanymi w dalszej części tego przepisu zwrotem "dopuszcza się". Jako wyjątki od ww. zakazu przewidziano "realizację urządzeń melioracyjnych oraz lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej np.: wiatraków służących pozyskiwaniu energii elektrycznej". Organ uważa, iż ze zwrotu "zakaz wszelkiej zabudowy" należy wywodzić zakaz realizacji przedmiotowej tablicy reklamowej na terenie RP, gdyż przedsięwzięcia takiego nie można zaliczyć do jednego z wyżej wymienionych wyjątków. Inwestycja polegająca na budowie tablicy reklamowej z całą pewnością nie stanowi urządzenia melioracyjnego jak i urządzenia infrastruktury technicznej. Utożsamianie zwrotu "zakaz wszelkiej zabudowy" wyłącznie z zakazem wznoszenia budynków jest w ocenie tutejszego organu sprzeczne z zasadami logiki. Podkreślił, że dalsza część § 3 ust. 3 pkt 3D m.p.z.p. wskazuje na wyjątki od tego zakazu, dopuszczając na terenie RP realizację urządzeń melioracyjnych oraz lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, które nie stanowią budynków. Wskazał, że gdyby więc przyjąć interpretację pełnomocnika skarżącego, że zawarty w § 3 ust. 3 pkt 3D m.p.z.p. zakaz dotyczy tylko realizacji budynków wówczas nie byłoby potrzeby wprowadzenia w dalszej części tego przepisu jako wyjątków od tego zakazu, dopuszczenia możliwości realizacji innych niż budynki obiektów. Niewłaściwym jest zatem interpretowanie przepisów miejscowego planu z użyciem jedynie wykładni literalnej - pozbawiającej je elementarnej logiki. Dodać trzeba, iż użycie w tym przepisie zwrotu "wszelkiej zabudowy" także wskazuje na to, że zawarty w tym przepisie zakaz zabudowy powinien być rozumiany szeroko jako zakaz wznoszenia obiektów budowlanych, nic zaś jako zakaz realizacji wyłącznie budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza [...] zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". W ocenie organów administracji obowiązujący na obszarze planowanej inwestycji plan miejscowy zakazuje lokalizacji wszelkiej zabudowy poza obiektami infrastruktury. Za taki zaś nie można uznać tablicy reklamowej. Skarżący uważa zaś, iż zakaz zabudowy odnosi się jedynie do budynków. Zatem realizacja zamierzenia w postaci tablicy reklamowej (która budynkiem nie jest) jest dopuszczalna. W ocenie Sądu podniesiona przez skarżącego argumentacja nie jest zasadna. Zakaz zabudowy (z wyłączeniem obiektów infrastruktury) oznacza zakaz wznoszenia wszelkich obiektów budowlanych. Inaczej (przynajmniej w znaczącej części) wyłączenie "obiektów infrastruktury" z powyższego zakazu byłoby niczym nieuzasadnione. Wszak infrastruktura to przede wszystkim obiekty budowlane nie będące budynkami. Sąd akceptuje również argumentację organów administracji architektoniczno-budowlanej, iż tablicy reklamowej w żaden sposób za obiekt infrastruktury uznać nie można. Musiała by być to zresztą infrastruktura związana z podstawową funkcją przeznaczenia terenu " tereny upraw rolnych obejmujących: grunty orne, łąki, pastwiska, sady i uprawy ogrodnicze". Urządzenia reklamowego – w żaden sposób nie można uznać za infrastrukturę służącą produkcji rolnej uznać nie można. Reasumując można stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za nietrafne należy uznać zarzuty o charakterze proceduralnym. W ocenie sądu organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w wystarczającym zakresie a uzasadnienia ich rozstrzygnięć są spójne i logiczne. Mogły przy tym, przy definiowaniu pojęcia "obiekt infrastruktury" pomocniczo posiłkować się przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność uznania wreszcie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad za "stronę" postępowania nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. GDDKiA nie była w postępowaniu stroną tylko organem współdziałającym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.