II SA/Gl 576/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 112 ust. 1 i 4 oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w C., obejmującej działki o numerach geodezyjnych: a) 1 o pow. 824 m2, b) 2 o pow. 1038 m2, będącą w użytkowaniu wieczystym "B" S.A. w upadłości likwidacyjnej, c) 3 o pow. 831 m2, będącą w użytkowaniu wieczystym "B" S.A. w upadłości likwidacyjnej, d) 4 o pow. 249 m2, będącą w użytkowaniu wieczystym "B" S.A. w upadłości likwidacyjnej, - poprzez zezwolenie "A" sp. z o.o. na przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu na ww. nieruchomościach przyłącza ciepłowniczego do budynku przy ul. [...], położonego na działce nr 5 w C. w postaci sieci ciepłowniczej 2 x [...] wykonanej z rur preizolowanych o długości 82 mb, zgodnie z załączonym projektem budowlanym oraz zobowiązującej użytkownika wieczystego "B" S.A. w upadłości likwidacyjnej do udostępnienia ww. nieruchomości w celu wykonania przedmiotowych prac. W uzasadnieniu podano m. in., że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta C., uchwalonym uchwałą Rady Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...] – dalej m.p.z.p.), dla przedmiotowej nieruchomości obowiązują zapisy: C12UI+Rp - tereny usług różnych i rzemiosła, C18KS - tereny komunikacji. Plan zagospodarowania przestrzennego: w § 11 ust. 2 pkt 3 ustala jako dopuszczalne sieci uzbrojenia podziemnego, w § 17 nakazuje korzystanie z systemów grzewczych o wysokiej efektywności energetyczno-ekologicznej lub z sieci z dala czynnej, w § 18 pkt 1 przewiduje zaopatrzenie w energię cieplną do celów grzewczych - poprzez włączenie do sieci "C", lub poprzez indywidualne ekologiczne systemy grzewcze. W ocenie organu I instancji nie można uznać, iż tak sformułowany zapis uzasadnia uznanie, iż obowiązujący dla przedmiotowej nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje realizację na niej inwestycji celu publicznego w postaci wybudowania sieci ciepłowniczej. Ani bowiem na rysunku planu inwestycja taka na przedmiotowej nieruchomości nie jest uwidoczniona, ani też w tekście plan nie przewiduje wprost lokalizacji na przedmiotowej nieruchomości ww. inwestycji. Sytuacji tej nie zmienia fakt, iż w § 11 ust. 2 pkt 3 plan zagospodarowania przestrzennego ustala jako dopuszczalne sieci uzbrojenia podziemnego. Taki zapis w planie nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej u.p.z.p.). Od powyższej decyzji "A" Sp. z o.o. złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 1, 2, 3 u.g.n., 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p., §11 ust. 2 pkt 3, §17, §18 pkt 5 m.p.z.p., art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że swoboda podejmowania decyzji przez starostę w tej materii została ograniczona tylko do inwestycji, które zostały zapisane w planie miejscowym. Wojewoda w pełni podziela stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje lokalizacji kanałowej sieci ciepłowniczej 2x[...], dla przyłącza do działki nr 5 w postaci sieci ciepłowniczej, która to inwestycja, w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego. Plan miejscowy, aby dawał podstawę do zastosowania ww. przepisu, musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też określać lokalizację takiej inwestycji przez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik "A" Sp. z o.o., zaskarżając ją w całości. Zarzucił: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: - art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zamierzenie inwestycyjne "A" Sp. z o.o. nie wynikało z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że dla zastosowania tego przepisu konieczne jest określenie wprost, że dany teren jest przeznaczony pod inwestycję celu publicznego; - art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 4a i 4b, art. 50 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, co doprowadziło do ich niewłaściwego zastosowania i nieuzasadnionego przyjęcia, że z przepisów tych wynika bezwzględny wymóg zamieszczania w planie miejscowym wszystkich szczegółowych danych, co do przebiegu na poszczególnych nieruchomościach gruntowych sieci infrastruktury technicznej, jako warunku, od którego spełnienia uzależniona została możliwość wydania decyzji określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n.; - § 11 ust. 2 pkt 3; § 17; § 18 pkt 5 m.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nie przewiduje on lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci przyłącza do budynku położonego przy ulicy [...], co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku w postaci przyjęcia, że planowana inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, co skutkowało: - niewłaściwym przyjęciem, że postanowienia m.p.z.p. są niewystarczające do uznania, iż planowana przez Spółkę inwestycja jest zgodna z planem podczas, gdy z jego treści wynika ogólna możliwość budowy sieci uzbrojenia podziemnego; - pominięciem okoliczności, iż m.p.z.p. w swej treści - dla infrastruktury technicznej - przewiduje wyłącznie linie rozgraniczające dla komunikacji - dróg (§9), co prowadzi do błędnego z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego wniosku, iż uchwałodawca na terenie objętym planem uniemożliwił budowę infrastruktury technicznej z wyłączeniem dróg. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że Wojewoda całkowicie pominął w swych rozważaniach prezentowane przez "A" sp. z o.o. orzecznictwo WSA w Gliwicach, stojące w całkowitej sprzeczności z tezami wyroków powołanych w treści uzasadnienia zaskarżanej decyzji. Nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Niewątpliwie konstrukcja zawarta w art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi przejaw ograniczenia prawa własności, co dotyczy materii uregulowanej w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26) zauważa, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). Normy administracyjnoprawne zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, itd. Art. 124 ust. 1 u.g.n. ma w tym zakresie specyficzny charakter, dotyczy bowiem sposobu rozstrzygania kolizji interesów i uprawnień dwóch różnych podmiotów: 1) właściciela nieruchomości (ewentualnie użytkownika wieczystego) oraz 2) podmiotu, który chce wykonywać określone uprawnienia i obowiązki w stosunku do rzeczy określonych w tym przepisie, będących przedmiotem odrębnej własności, aniżeli własność gruntu. Relacje te podlegają zatem, co do zasady, unormowaniu w pierwszej kolejności przez same strony, które wykonują wobec rzeczy określone prawa. Czynią to w ramach stosunków cywilnych, a więc w ramach prawa prywatnego. Ingerencja starosty dotyczy jedynie sytuacji, kiedy podmioty te we własnym zakresie nie są w stanie dojść do porozumienia. Art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga jednak w tym zakresie, by ograniczenie prawa własności następowało zgodnie z planem miejscowym, o ile taki obowiązuje. W uchwale Rady Miasta C. z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie zmiany miejscowego perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta C. dla części obszaru gminy obejmującego tereny poprzemysłowe tak zwanych hałd "B", w §10 pkt 5 oznaczono przedmiotowy teren symbolem 12UI+Rp (tereny usług różnych i rzemiosła w tym rzemiosła produkcyjnego). W § 11 ust. 2 pkt 3 i 4 wskazano, że dla wszystkich jednostek planu ujętych w § 10 ustala się jako dopuszczalne sieci uzbrojenia podziemnego, a także przeniesienie lub likwidację istniejących sieci pod- lub nadziemnych. Z kolei w § 17 zastrzeżono, że dla całego obszaru określonego w § 1 obowiązuje nakaz korzystania z systemów grzewczych o wysokiej efektywności energetyczno - ekologicznej lub z sieci z dala czynnej. § 18 pkt 1 przewiduje z kolei zaopatrzenie w energię cieplną do celów grzewczych - poprzez włączenie do sieci ciepłowniczej lub poprzez indywidualne ekologiczne systemy grzewcze. Nie budzi zatem wątpliwości, że sieci uzbrojenia podziemnego są na tym terenie dopuszczalne. Co więcej, dopuszczalne jest, co można powtórzyć, "przeniesienie lub likwidacja istniejących sieci pod- lub nadziemnych", choć wcale na rysunku i w tekście nie wskazano docelowego, ewentualnego ich położenia. Przy tym nie można interpretować zapisów planu w ten sposób, by doprowadzać do ich sprzeczności. Skoro np. wprowadzono nakaz korzystania z systemów grzewczych o wysokiej efektywności energetyczno - ekologicznej lub z sieci, to po to, by mógł być on zrealizowany. W tych okolicznościach nie można stwierdzać, że inwestycje tego typu, skoro nie są dokładnie "wrysowane" w plan, nie są dopuszczalne. W wyroku NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. I OSK 537/13, stwierdzono: "W doktrynie trafnie wskazuje się, że niektóre plany będą dotyczyć bardzo małego terenu, a niekiedy poszczególnych nieruchomości (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 160, nb 5). Nie ulega wątpliwości, że szczegółowość nakazów i zakazów, konkretnych postanowień planu, będzie większa w przypadku planu dotyczącego konkretnej nieruchomości bądź bardzo małego terenu, w porównaniu z planem, dotyczącym terenu znaczniejszego, zwłaszcza w zabudowie śródmiejskiej (...). Ani w punkcie 1, i ani w punkcie 10 ustępu 2 art. 15 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną, o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnią ziemi. (...) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną (red. Z. Niewiadomski - op. cit., s. 166, nb 12). Trafnie wskazuje się w doktrynie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. Nie zawsze w planach miejscowych wprost wskazuje się na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych, a jedynie wspomina się o inwestycjach o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej. (...) Do precyzyjniejszych unormowań w planach miejscowych dochodzi z reguły, gdy sieci infrastruktury technicznej dotyczą urządzeń o wielkim zasięgu oddziaływania na otoczenie (...)." NSA stwierdza tam zatem, że ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną. Podobnie orzeczono w wyroku WSA w Gliwicach z 30 marca 2016 r., sygn. II SA/Gl 1167/15. Sąd w niniejszym składzie podziela przywołane poglądy. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Oba organy, doprowadzając w wykładni do sprzeczności w rozumieniu zapisów m.p.z.p. naruszyły także zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym dodatkowo art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Jeśli strony nadal nie będą widziały możliwości załatwienia sprawy w drodze rokowań (co należy ustalić ze względu na zmianę użytkownika wieczystego nieruchomości), konieczne będzie przyjęcie, że inwestycja nie sprzeciwia się zapisom m.p.z.p. i przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n. mogłaby być realizowana. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.