II SA/Gl 577/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty B. z dnia [...] r. nr [...] (nr [...]), 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta B. decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – (dalej Prawo budowlane) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.) złożonego przez M. M. zam. C. ul. [...] (zwanego dalej inwestorem), w sprawie wydania pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych oraz osadników bezodpływowych w miejscowości K. przy ul. [...]na działkach nr [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego dla wyżej określonego przedsięwzięcia opracowanego przez R. B. i P. P. i udzielił M. M. pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych – trzech typu "[...]" nr [...] oraz trzech typu "[...]" nr [...], sześciu zbiorników na nieczystości ciekłe w K., przy ul. W., na pgr nr [...] przy zachowaniu warunków określonych w pkt. 1-5. Ponadto w rozstrzygnięciu wskazano, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje sąsiednie działki nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż działki na których ma być realizowana inwestycja, położone są w jednostce, którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K określa symbolem [...], na obszarze której dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi. Wskazano ponadto, że pismem z dnia [...]r. poinformowano zainteresowane strony o toczącym się postępowaniu, w związku z umiejscowieniem trzech zbiorników na nieczystości ciekłe w odległości [...]m od granicy z działką nr [...] oraz jednego zbiornika w odległości około [...] m od działki nr [...]. Podkreślono, iż zawiadomienia dokonano także z uwagi na pismo z dnia [...]r. w związku z projektowanym zjazdem na przedmiotową działkę z drogi publicznej przez działkę będącą własnością gminy. Podkreślono, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem [...] określają poza minimalną powierzchnią działki takie parametry jak: minimalny udział zieleni (50%), minimalną szerokość działki ([...] m z tolerancją do 10%), maksymalną wysokość zabudowy ([...]m), formę zabudowy (wolnostojąca lub bliźniacza) i w związku z tym zaakcentowano, że planowana inwestycja spełnia powyższe ustalenia planu. Jednocześnie podkreślono, iż w planie brak jest zapisu mówiącego o ilości projektowanych budynków na jednej działce budowlanej. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł Wójt Gminy K., który wskazywał, iż planowana inwestycja nie spełnia wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2006 r. Nr 86, poz. 2441, w dalszej części rozważań zwany planem). W szczególności w odwołaniu podkreślono, iż cztery działki na których planowana jest inwestycja powstały w wyniku podziału geodezyjnego przeprowadzonego z zachowaniem wymogów planu, natomiast zamierzenie inwestycyjne nie uwzględnia dokonanego podział, bowiem usytuowanie na czterech działkach sześciu budynków w taki sposób, że dwa z nich (piąty i szósty) zlokalizowane są jednocześnie na dwóch działkach jest niezgodne z zapisami planu i w efekcie prowadzi do sytuacji w której powierzchnia działek dla każdego z projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi ok. [...] m2, wobec wymaganej w planie powierzchni [...] m2. Do odwołania dołączono opinię mgr inż. arch. B.C., który podkreślał, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na to, że lokalizacja sześciu budynków jednorodzinnych w formie wolnostojącej wymaga łącznie minimum [...] m2 (+/- 10%) – po [...] m2 (+/- 10%) dla każdego z budynków. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa), w związku z art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty B. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. M. pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w K.przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na to że nie ma tam zapisu określającego dopuszczalną ilość budynków na jednej działce budowlanej oraz brak też zakazu budowania więcej niż jednego budynku na jednej działce budowlanej. Wskazano jednocześnie, iż zapisy planu są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Organ II instancji podkreślił także, iż dokonał oceny zgodności projektu zagospodarowania działek objętych wnioskiem z przepisami prawa oraz zbadał kompletność przedłożonego projektu budowlanego i nie stwierdził naruszeń prawa w tym zakresie. Od decyzji Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył Wójt Gminy K. (zwany w dalszej części skarżącym), który domagał się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty B. i wstrzymania wykonania w całości decyzji organów I i II instancji. Poza powtórzeniem wcześniejszej argumentacji skarżący dodatkowo podkreślał, iż dopuszczenie do budowy sześciu budynków wolnostojących na czterech działkach powoduje nie tylko brak zachowania wymogów określonych w planie, ale także uzasadnia w przyszłości wystąpienie z wnioskiem o nowy podział działek, co skutkować będzie naruszeniem zapisów planu poprzez niezachowanie wymaganej powierzchni przy zabudowie działek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu lokalizacji sześciu budynków na czterech działkach podkreślono, iż plan jako akt prawa miejscowego należy interpretować literalnie co do jego treści i w związku z tym ocena zapisów planu zawarta w piśmie mgr inż. arch. B. C. z dnia [...] r. nie może determinować orzeczenia organu. Wskazano także odwołując się do § 3 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej zwane MI), że pod pojęciem zabudowa jednorodzinna rozumie się jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Wskazano także, że skoro zapisy planu są niejednoznaczne to należałoby wprowadzić do niego zmiany, gdyż plan powinien jasno określać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu poszczególnych terenów gminy. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego radca prawny D. K. podtrzymała skargę i zawarte w niej zarzuty oraz dodatkowo podkreśliła, iż właściwym do interpretacji przepisów planu zagospodarowania przestrzennego jest ten organ, który ten plan uchwalił, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Pełnomocnik skarżącego podkreślił ponadto, iż rozporządzenie MI, na które powołuje się organ odwoławczy zostało błędnie zastosowane z uwagi na to, że zawarte tam definicje służyć mają wyłącznie potrzebą związanym ze stosowaniem ww. rozporządzenia, a nie interpretacji zapisów planu miejscowego. Skarżący podkreślał także, iż jego interes prawny oparty jest na zapisie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem zrealizowanie przedmiotowej inwestycji oddziaływać będzie bezpośrednio na sąsiadująca działkę, która jest własnością gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż w niej wskazane. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu strona skarżąc była legitymowana do wniesienia skargi z uwagi na to, że jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej przez którą ma być przeprowadzony dojazd do planowanej inwestycji oraz z uwagi na to, że w skardze wskazuje na naruszenie konkretnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. Bez większego znaczenia dla oceny powyższego jest natomiast to, iż strona skarżąca podkreślała, że zgodnie z zapisami ww. planu minimalna powierzchnia działek dla projektowanej zabudowy wynosi [...] m2 (tolerancja do 10%), wskazując, że zlokalizowanie [...]budynków na czterech działkach spowoduje sytuację, w której powierzchnia działek dla każdego z sześciu planowanych budynków wynosić będzie ok. [...] m2, co przy dalszym podziale na odrębne działki oznaczać będzie naruszenie zapisów ww. planu. Sąd podzielając częściowo argumentację strony skarżącej, że w przyszłości mogłoby dojść do niezgodnego z prawem miejscowym podziału terenu przedmiotowej inwestycji na działki, których powierzchnia byłaby mniejsza od minimalnej określonej w zapisach planu, wskazuje jednocześnie, iż powyższa okoliczność nie miała wpływu na stanowisko Sądu w rozpatrywanej sprawie, ponieważ ocenie podlegał stan na dzień wydania decyzji, a nie stan jaki może nastąpić w przyszłości. Badając zgodność projektowanego zagospodarowania terenu obejmującego cztery działki na których ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja oraz projektowanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd stwierdza, iż z zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki jednoznacznie wynika, że granica pomiędzy działkami o numerach [...] i [...] przecina budynek numer [...], a granica pomiędzy działkami o numerach [...]i [...] przecina budynek numer [...]. Powoduje to zdaniem Sądu sytuację niezgodną z § 12 rozporządzenia MI, który stanowi m. in., że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej, 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych, 4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. 4. Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. 5. Odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa, 2) 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej. Zatem skoro ww. przepis rozporządzenia MI wyraźnie stanowi o konieczności zachowania odległości od sąsiedniej działki budowlanej lub ewentualnie dopuszcza lokalizowanie budynku w granicy sąsiedniej działki budowlanej, nie rozróżniając przy tym kwestii własności sąsiadujących ze sobą działek oraz mając na względzie także i to, że mamy do czynienia z zespołem budynków, to należy zdaniem Składu Orzekającego przyjąć, że takie usytuowanie budynków o jaką wystąpił inwestor narusza ww. przepis § 12 rozporządzenia MI. Przepis ten wskazuje bowiem na różne możliwości usytuowania budynku względem sąsiedniej działki budowlanej, nie dopuszcza jednak przypadku usytuowania budynku, który jest przecięty granicą oddzielającą dwie sąsiednie działki budowlane. W ocenie Sądu powyższe należy interpretować w kontekście wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym także zapisów planu miejscowego oraz podjętej przez inwestora próby lokalizacji sześciu budynków jednorodzinnych na czterech działkach budowlanych. Zgodnie zaś z art. 2 pkt. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jest to zatem wydzielona geodezyjnie część nieruchomości gruntowej, której obszar wyznaczony jest jej granicami. Zdaniem Sądu plan rzeczywiście nie zawiera jednoznacznego zapisu w przedmiocie tego ile budynków można zlokalizować na jednej działce. Nie oznacza to jednak pełnej dowolności inwestorów w tym zakresie. Sąd nie może sankcjonować działań zmierzających do obejścia przepisów prawa miejscowego, które wyraźnie ustalają wielkość działki dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej w § 22 pkt. 1 planu na [...]m2 (z tolerancją 10%). Sąd nie podzielając w całości stanowiska skarżącego, iż plan nie dopuszcza wybudowania na działce więcej niż jednego budynku, wskazuje jednocześnie, iż w przypadku lokalizacji na działce więcej niż jednego budynku wolnostojącego winny być spełnione wszystkie inne wymogi odnoszące się do ograniczeń jakie wprowadzają zarówno powszechnie obowiązujące przepisy prawa jak i zapisy planu miejscowego. Skoro inwestor podzielił dużą działkę o powierzchni [...]m2 na cztery, a planował wybudowanie sześciu wolnostojących jednorodzinnych budynków mieszkalnych to winien zdawać sobie sprawę z ograniczeń jakie przez fakt takiego a nie innego podziału działek na siebie nałożył, w tym konieczności zachowania zgodności usytuowania planowanych budynków z zapisami § 12 rozporządzenia MI. W tych okolicznościach słusznie zatem podnosi skarżący, że tego typu działania w istocie sprowadzają się do obchodzenia zapisów § 22 pkt. 1 planu dla terenu oznaczonego symbolem [...]. Nie mniej jednak Sąd jeszcze raz podkreśla, iż przy podejmowaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nie kierował się powyższą okolicznością. Motywem podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia jest brak zgodności planowanego usytuowania budynków nr 2 i nr 5 z zapisami § 12 rozporządzenia MI. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Natomiast jeżeli organ rozpatrujący sprawę stwierdzi naruszenia określone w art. 35 ust. 1 ww. ustawy to zgodnie z ust. 3 art. 35 powołanej ustawy winien postanowieniem nałożyć obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zatem do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze treść art. 152 p.p.s.a. zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd nie rozstrzygał w przedmiocie kosztów postępowania z uwagi na brak wniosku w tym zakresie.