II SA/Gl 577/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez "A" z siedzibą w B. przy ul. [...] Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia dla planowanego przedsięwzięcia pn.: Budowa zakładu zbierania i odzysku odpadów w J. przy ul. [...] na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5 w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu stwierdził, iż planowane zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., obejmującego obszar ograniczony ulicami: [...], [...], [...], [...] oraz granicą z gminą J. (Plan B), zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy J. [...] z dnia [...] r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego poz. [...] z dnia [...] r. Plan miejscowy nie przewiduje bowiem tego typu przedsięwzięć "a ponadto inwestycja nie spełnia warunku ograniczenia uciążliwości do granic działki (poprzez emisję zanieczyszczeń z kotła c.o. do powietrza atmosferycznego poprzez 7 m wysokości komin) między innymi na tereny zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej po zachodniej stronie". Swe ustalenia w powyższym zakresie organ oparł na sporządzonej w sprawie opinii biegłego. Na skutek odwołania inwestora sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej, które zaskarżoną decyzją uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji a sprawę przekazało mu do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 138 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego w sprawie doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny i niewystarczający do wydania decyzji negatywnej. Przedmiotem postępowania jest określenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, (§ 3 ust, 1 pkt. 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Organ I instancji odmówił wydania decyzji środowiskowej ze względu na niezgodność planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego gminy J. Dotyczyć to ma zakazu określonego w § 7 ust. 1 pkt 2 planu poprzez nie spełnienie warunku ograniczenia uciążliwości do granic działki poprzez emisję zanieczyszczeń z kotła c.o. do powietrza atmosferycznego poprzez komin o 7 m wysokości między innymi na tereny zabudowy mieszkaniowej zlokalizowane po stronie zachodniej. Dokonując wykładni gramatycznej powyższego przepisu Kolegium uznało, że aby wykazać że planowane przedsięwzięcie może powodować przekroczenie dopuszczalnych norm uciążliwości poza działkę budowlaną, do której inwestor posiada tytuł prawny, należy powołać się na określone akty wykonawcze do ustawy prawo ochrony środowiska. Dyspozycja tego przepisu (zakazu lokalizowania) będzie spełniona tylko wtedy gdy w sposób bezpośredni, konkretny wykaże się przekroczenie norm określonych w przepisach wykonawczych, co w niniejszej sprawie nie zostało wykazane ani udowodnione. Podkreśliło, że w zasadzie każda inwestycja jest potencjalnym źródłem jakiejś emisji (gazów, pyłów, hałasu) do środowiska. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie określił źródłem jakiej konkretnej emisji będzie piec do c.o. i o ile miałaby być ona przekroczona w stosunku do wartości określonych w aktach wykonawczych do ustawy prawo ochrony środowiska. Kolegium podkreśliło wreszcie, że jeśli odmowa wydania decyzji środowiskowej ma się opierać na niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego to owa niezgodność musi być wykazana w sposób nie budzący wątpliwości, nie może ona wynikać tylko z przekonania organu, że "plan nie przewiduje tego rodzaju inwestycji na tym terenie" podczas gdy jak wynika z jego treści podstawowym przeznaczeniu terenu jest produkcja, składy i magazyny. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył E. K. Zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie "przepisów postępowania administracyjnego, a to w szczególności art. 136 k.p.a." wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zasądzenie kosztów postępowania i zwolnienie z tych kosztów. W jego ocenie planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Podniósł, iż biegły nie określił źródłem jakiej konkretnej emisji będzie piec c.o. i o ile miałaby być ona przekroczona w stosunku do wartości określonych w aktach wykonawczych (należy wskazać których) do ustawy prawo ochrony środowiska. Zdaniem Kolegium wyjaśnienie tej kwestii wymagać będzie przeprowadzenia postępowania w szerszym zakresie, co wykracza poza kompetencje organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. W rozstrzyganej sprawie podstawą wydania orzeczenia kasatoryjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było przede wszystkim uchybienie organu I instancji, obowiązkowi wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Dotyczyły one głównie zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skład orzekający przychyla się do stanowiska, iż przeprowadzona przez Wójta Gminy J. analiza w tym zakresie jest niewystarczająca, niezrozumiała oraz oparta na niejasnych kryteriach. Organ I instancji opiera swoje wnioski (dotyczące braku zgodności zamierzenia z ustaleniami planu) przede wszystkim o treść sporządzonej w sprawie opinii. W ocenie Sądu zabieg taki nie jest prawidłowy. Takiej oceny winien dokonać organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W razie nieusuwalnych wątpliwości (ale nie o charakterze prawnym) może on wspomóc się opinią biegłego. Ale rozstrzygnięcie w tym zakresie będzie zależne tylko od niego i powinno być gruntownie uzasadnione. Wójt Gminy J. uznał, że zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego, gdyż zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 tego ostatniego "nie spełnia warunku ograniczenia uciążliwości do granic działki (poprzez emisję zanieczyszczeń z kotła c.o. do powietrza atmosferycznego poprzez 7 m wysokości komin)". W ocenie Sądu przepis powyższy został zinterpretowany w zupełnym oderwaniu od całości ustaleń planu. Teren, gdzie ma zostać realizowane przedsięwzięcie jest bowiem oznaczony jako "B I P" - tereny zabudowy produkcyjnej, składy, magazyny. Przyjęcie rozumowania organu I instancji musi zatem skutkować konstatacją, iż na tym obszarze nie jest możliwe prowadzenie jakiejkolwiek działalności produkcyjnej, która z natury rzeczy wiąże się z wprowadzaniem do środowiska substancji lub energii. Trafnie Kolegium stwierdziło również, iż organ I instancji nie wykazał, w jakikolwiek sposób, że emisja z kotła c.o., który ma znajdować się na terenie przedsięwzięcia może przekroczyć dopuszczalne prawem uciążliwości. Bez wątpienia nie chodzi tu o jakiekolwiek uciążliwości, ale takie które wiążą się z naruszeniem norm imisji określonych, przede wszystkim, w przepisach wykonawczych do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zasadna jest również argumentacja organu odwoławczego, że Wójt Gminy J. nie wykazał w sposób bezsprzeczny, iż plan miejscowy nie zezwala na lokalizację zakładu zbierania i odzysku odpadów na wnioskowanym przez inwestora terenie. Konieczne jest zdecydowane pogłębienie ustaleń w tym zakresie. Powyższe okoliczności wskazują, że kontrolowana przez Sąd w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowa, ze względu na wskazane wyżej okoliczności. Jednocześnie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy mogło by skutkować naruszeniem przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.