II SA/Gl 577/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180), zwanej też dalej ustawą lub Prawem wodnym oraz art. 104 Kpa, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Warszawa, ul. Mińska 25, za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 3,00 zł za wprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w dniu [...] r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G., dalej też jako Wody Polskie, na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego ustaliło taką opłatę w formie informacji rocznej, wskazując, że ma ona zostać uiszczona w czterech wskazanych w tej informacji ratach i terminach. W dniu [...] r., bez zachowania 14-dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Warszawa, złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, ustaloną w powołanej informacji rocznej. Podniosła, że sposób przekazania informacji o wielkości opłaty uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości jej naliczenia. Wody Polskie reklamacji tej nie uwzględniły stwierdzając, że zgodnie z art. 273 ust. 2 ustawy reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz art. 272 ust. 17 albo 22 ustawy. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Warszawa wniosła zaś reklamację po terminie wynikającym z art. 273 ust. 2, bo [...] r. Otrzymując informację roczną [...] r. termin na złożenie reklamacji minął [...] r. Z uwagi na niedopełnienie wymogów formalnych reklamacja nie mogła być zatem rozpatrzona pod względem merytorycznym. W tej sytuacji zgodnie z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Warszawa korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia [...] z dnia [...] r. wydanego przez Marszałka Województwa Śląskiego na odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do Potoku [...] istniejącym wylotem [...] w km [...], pochodzących z terenu stacji paliw – Obwód Utrzymania Autostrady "A" w ilości 3,03 l/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Dalej stwierdzono, że określania wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2505). Zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za odprowadzenie wód do wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s. Z § 6 tego rozporządzenia wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,5 zł na dobę za 1m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Opłata stała obliczana jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,5 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym w ilości 3,03 l/s, wynoszącego w przeliczeniu 0,00303 m3/s. W skardze do sadu administracyjnego na powyższą decyzję wniesionej z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie zarzucono, że została ona wydana z naruszeniem: 1. przepisów art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez nałożenie obowiązku wnoszenia opłat za usługi wodne na podmiot niezobowiązany do ponoszenia takich opłat, 2. art. 7 Kpa i 77 Kpa, polegającym na pobieżnym wyjaśnieniu stanu faktycznego zachodzącego w niniejszej sprawie w kontekście istotnego błędu w ustaleniach dotyczącego podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty, chociaż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika dokładnie kto jest podmiotem zobowiązanym, 3. art. 57 Kpa poprzez przyjęcie, że termin do złożenia "odwołania" został uchybiony, chociaż termin ten nie rozpoczął swojego biegu z uwagi na okoliczność, iż decyzja została skierowana do podmiotu, który nie był stroną postępowania, co skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że informacja roczna z dnia [...] r. została skierowana do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Warszawie, która nie była stroną postępowania pozwolenia wodnoprawnego – decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...], wydanej na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie z siedzibą przy ul. [...]. Stroną postępowania w którym pozwolenie to było wydane był bowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w K. Z informacji rocznej nie wynikało przy tym z jakiego pozwolenia wodnoprawnego opłata została naliczona. Ustalono to dopiero w oparciu o rozmowę telefoniczną z Zarządem Zlewni w G. Stosownie do właściwości wynikającej z "art. 18 ust. 1, 2 i 3" ustawy o drogach publicznych informacja została zatem przesłana do załatwienia do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w K. W konkluzji stwierdzono, że podmiotem postępowania w sprawie powinien być Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w imieniu którego zgodnie z właściwością działa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – właściwa terytorialnie ze względu na wydane pozwolenie wodnoprawne, tj. Oddział w K. Skierowanie decyzji do urzędu obsługującego ten organ powoduje, że postępowanie dotknięte jest wadą o której mowa w art. 156 Kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu ZWP w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do podstaw i kwoty wymierzenia opłaty stałej stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie odniósł się zaś w ogóle do zarzutów w przedmiocie podmiotu do którego została skierowana informacja roczna, terminu wniesienia reklamacji oraz adresata zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się nie mogła albowiem została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), oczywistym naruszeniem przepisów postępowania art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 Kpa. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można udzielić jednoznacznej odpowiedzi do kogo, jako podmiotu zobowiązanego, informacja roczna z dnia [...] r. i zaskarżona decyzja została skierowana, a mianowicie czy do Generalnej Dyrekcji DKiA w Warszawie czy też do jej Oddziału w Warszawie, skoro właśnie adres tego Oddziału został wymieniony w obu tych dokumentach. Do kwestii tej, akcentowanej w skardze, organ w odpowiedzi na skargę w ogóle się nie ustosunkował, również w kontekście stwierdzonego w decyzji uchybienia terminowi do wniesienia reklamacji o jakim mowa w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego. Gdyby bowiem przyjąć, że informacja roczna i decyzja zostały skierowane do GDDKiA Oddział w Warszawie to niewątpliwie ich adresatem byłby niewłaściwy podmiot. Tym samym należałoby przyjąć, że termin do złożenia reklamacji rozpoczął swój bieg do daty jej doręczenia GDDKiA Oddział w K. Nadto skoro z informacji nie wynikało z jakim pozwoleniem wodnoprawnym naliczana opłata jest związana to skierowane do Wód Polskich pismo GDDKiA Oddział w K. z dnia [...] r. należało traktować jako wniosek o uzupełnienie informacji i ewentualnie wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. W konsekwencji w świetle zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że wniesiona reklamacja nie podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. W świetle treści art. 7 – art. 10 Kpa nie może przy tym ulegać wątpliwości, że treść informacji rocznej powinna zawierać podstawowe dane umożliwiające jej adresatowi odniesienie się do zasadności wynikającego z tej informacji zobowiązania, w tym niewątpliwie, dokładne odwołanie się do pozwolenia wodnoprawnego z podaniem jego daty, oznaczenia treści oraz adresata (jeżeli nie dołączono jego odpisu), co w niniejszej sprawie z naruszeniem powyższych przepisów postępowania nie miało miejsca. Pozwolenie takie nie zostało przy tym dołączone nie tylko do akt administracyjnych ale również do akt sądowych. Odnośnie adresata zaskarżonej decyzji i wynikającego z niej obowiązku należy jednak przede wszystkim podnieść, że z akt sprawy nie wynika w jednoznaczny sposób czy jest nim Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (względnie jej Oddział) czy też Generalny Dyrektor DKiA (względnie Generalny Dyrektor Oddziału), a co ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia treści art. 29 i art. 30 Kpa w związku z treścią art. 18 i art. 18a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych). W świetle treści tych przepisów centralnym organem administracji rządowej reprezentującym Skarb Państwa jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który jedynie swoje zadania realizuje przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w skład której wchodzą oddziały w województwach, których obszar działania pokrywa się co do zasady z obszarem województwa - art. 18a ust. 1, 2 i 3 tej ustawy, a nie art. 18 jak błędnie wskazano w skardze. Oddziały GDDKiA są kierowane przez ich dyrektorów. W świetle tych przepisów, oddziały jak również Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, stanowiące w istocie urzędy obsługujące Generalnego Dyrektora DKiA, nie mają samodzielnej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnej. Adresatem decyzji administracyjnych może być zatem jedynie Generalny Dyrektor. Tylko też jedynie za działającego w jego imieniu może być uznany dyrektor oddziału jeżeli wykaże w tym względzie odpowiednie umocowania. Z tego też względu mając jednocześnie na uwadze treść art. 50 w zw. z art. 25 i art. 26 ustawy p.p.s.a., Sąd uznał, że skarżącym w niniejszej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działający na mocy udzielonego pełnomocnictwa przez Generalnego Dyrektora DKiA Oddział w Warszawie (co zostało wykazane ciągiem pełnomocnictw złożonych w postępowaniu sądowym), a nie działający we własnym imieniu Generalny Dyrektor tego Oddziału, co będzie miał też na uwadze Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, kierując zarówno prawidłowo sporządzoną informację roczną i ewentualnie ponownie wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 ustawy decyzję do Generalnego Dyrektora DKiA działającego za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w powyższym zakresie nie można odeprzeć też zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 271 ust. 1 Prawa wodnego. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a.