II SA/Gl 578/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienie się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Wspólnoty kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 15 listopada 2011 r. F. R. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o interwencję w sprawie legalności murowanego śmietnika wybudowanego przy ul. [...] w B. Dnia 20 marca 2012 r. pracownicy PINB w B. przeprowadzili oględziny na terenie posesji przy ul. [...] w B. Podczas oględzin ustalono, że w miesiącu wrześniu 2011 r. wykonany został placyk gospodarczy – miejsce składowania odpadów stałych. Konstrukcja murowana, ściany do wysokości około 1,5 m, posadzka wybetonowana, zadaszenie wykonane z blachy falistej, wsparte na słupkach stalowych. Pomieszczenie zamykane jest na klucz. W dniu przeprowadzanych oględzin znajdowało się tam pięć kubłów na śmieci oraz skrzynki. Przedmiotowy placyk został posadowiony w odległości ok. 5 m od okien budynku przy ul. [...]. Następnie pismem z dnia 23 marca 2012 r. zarządca nieruchomości przedłożył plan sytuacyjny z naniesioną lokalizacją placyku gospodarczego (obecna i poprzednia). Zawiadomieniem z dnia 23 marca 2012 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie realizacji miejsca gromadzenia odpadów stałych na terenie posesji przy ul. [...] w B., zaś decyzją z dnia [...] r. PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w B., doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie rozbiórki zrealizowanego miejsca gromadzenia odpadów stałych na terenie posesji przy ul. [...] w B. Jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty decyzją z dnia [...] r. uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 81c ust. 2, 3 ustawy – Prawo budowlane, zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową do przedłożenia stanowiska [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w zakresie akceptacji lub sprzeciwu wobec budowy obiektu małej architektury – miejsca gromadzenia odpadów stałych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w B., wykonanego niezgodnie z § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).. Następnie decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w B., wykonanie rozbiórki zrealizowanego miejsca gromadzenia odpadów stałych na terenie posesji przy ul. [...] w B., wykonanego niezgodnie z § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, doprowadzając teren do stanu poprzedniego w terminie do dnia 5 listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ I instancji po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania stwierdził, że inwestor nie dostarczył wymaganego stanowiska PWIS, zaś naruszenie przepisów techniczno-budowlanych poprzez budowę spornego śmietnika, uniemożliwia jego legalizację. W odwołaniu od decyzji Wspólnota Mieszkaniowa wyjaśniła, że wskutek niedomówienia nie wystąpiła o opinię sanitarną, bowiem z treści postanowienia organu zobowiązującego do jej przedłożenia, można było wysnuć wniosek, że to organ wystąpił do PWIS. Jednakże obecnie został złożony wniosek o akceptację lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów stałych. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji w części określającej termin wykonania obowiązku i umorzenia postępowania w tym zakresie oraz o utrzymaniu decyzji w pozostałej części. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i omówieniu regulacji prawnej, zawartej w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 19 listopada 2012 r. zwrócił się do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z zapytaniem czy została wydana na wniosek zarządy nieruchomości T. C. opinia w przedmiocie miejsca gromadzenia odpadów stałych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w B. z odstępstwami od § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi, pismem z dnia 3 grudnia 2012 r., [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny poinformował, że nie została wydana opinia w w/w sprawie. Podano, iż trwa postępowanie wyjaśniające w przedmiocie akceptacji miejsca usytuowania placyku gospodarczego na terenie podwórza przy ul. [...] w B. w związku z wnioskiem, który wpłynął do tamtejszego organu w dniu 5 listopada 2012 r. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w oparciu o art. 51 ustawy – Prawo budowlane w związku z niezachowaniem odpowiedniej, uregulowanej w § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległości miejsc na pojemniki na odpady stałe od okien budynku, tj. usytuowania miejsca na odpady stałe w odległości poniżej 10 m od okna budynku. Punkt 1 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego odnosi się do sytuacji, w której brak jest możliwości usunięcia występującej niezgodności z przepisami. Punkt 2 dotyczy przypadków, w których poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót nastąpi doprowadzenie do stanu zgodnego przepisami. Zaznaczono, że przepis art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie przewiduje w swej treści wyznaczenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. Dlatego też organ uchylił decyzję organu powiatowego w zakresie dotyczącym wyznaczenia terminu wykonania obowiązku i umorzył w tej części postępowanie. Zdaniem organu, mając na względzie, iż w przedmiotowej sprawie nie istnieje możliwość usunięcia zaistniałej niezgodności z przepisami w zakresie zachowania odległości powstałego miejsca na gromadzenie odpadów, zasadnym było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Co prawda ust. 2 § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przewiduje pomniejszenie wymaganej odległości (nie więcej niż o połowę i po uzyskaniu opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego), jednakże dotyczy to sytuacji, w których doszło do przebudowy istniejącej zabudowy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Stąd też organ odwoławczy uznał za zasadne wydanie nakazu rozbiórki, lecz z innych względów, niż wskazanych przez organ I instancji. W skardze do sądu administracyjnego Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, przesunięcie placyku gospodarczego wzdłuż ściany kamienicy, spowodowało zachowanie właściwej odległości od granicy działki i optymalnej odległości od wszystkich okien, mając na uwadze strukturę zabudowy podwórka. Tymczasem organ odwoławczy wiedząc o toczącym się postępowaniu przed PWIS, nie oczekiwał na zajęcie stanowiska przez ten organ, co podpada pod przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Skarżąca wyjaśniła, że budynek znajduje się w zwartej zabudowie z przełomu XIX i XX wieku, zaś wielkość działki uniemożliwia spełnienie wymogów z § 23 ust. 1 rozp. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, bowiem w niniejszej sprawie nie wystąpił przypadek z § 23 ust. 2 rozp., a zatem oczekiwanie na zajęcie stanowiska PWIS, byłoby bezcelowe. Pismem z dnia 28 marca 2013 r. skarżąca Wspólnota przekazała opinię sanitarną z dnia 4 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem sądu administracyjnego, sporne roboty budowlane należało bowiem kwalifikować jako przebudowę istniejącej zabudowy w rozumieniu § 23 ust. 2 rozp. w sprawie warunków technicznych..., przywołanego przez organy obydwu instancji. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści §§ 1 i 2 ust. 1 tego rozp. Mianowicie, przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. ustalają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę i mają zastosowanie m. in. przy przebudowie budynków oraz związanych z nimi urządzeń budowlanych. Przepis § 23 ust. 2 rozp., pozwalający na zmniejszenie odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, wymienionych w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, a więc zadaszonych osłon lub pomieszczeń ze ścianami pełnymi bądź ażurowymi bądź utwardzonych placów do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi, nie definiuje pojęcia przebudowy istniejącej zabudowy. Z kolei z mocy art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przebudowa polega na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (budynku wraz ze związanymi z nimi urządzeniami). Funkcjonalna i całościowa wykładnia przepisów prawa budowlanego prowadzić winna do wniosku, że wyjątek z § 23 ust. 2, nie może być ograniczony jedynie do przypadku przebudowy budynku, a więc np. zmiany układu pomieszczeń wewnątrz obiektu, zamurowania otworów okiennych i drzwiowych, bądź wykonania takich otworów. Miejsca gromadzenia odpadów stałych stanowią urządzenia techniczne, związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Zmiana usytuowania takiego miejsca w obrębie działki budowlanej, winna zatem podpadać pod pojęcie przebudowy zabudowy, czyli zagospodarowania działki, o której mowa w § 1 rozp. Odmienna (zawężająca) wykładnia § 23 ust. 2 rozp. prowadziłaby zaś do sytuacji, że niemożliwa byłaby poprawa warunków higieniczno-sanitarnych w obrębie działki budowlanej przez zmianę usytuowania miejsca gromadzenia odpadów na działce już zabudowanej przed wejściem w życie cyt. rozp., której wymiary i stan zagospodarowania nie pozwala na spełnienie wymogów z ust. 1 tego przepisu. Co więcej, inwestor nie mógłby też ubiegać się o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 Prawa budowlanego, bowiem dotyczy to pozwolenia na budowę. Wreszcie, wskazać przyjdzie, że podstawą nakazu rozbiórki spornego obiektu nie mógł być przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – jako konsekwencja nieprzedłożenia w terminie 30 dni opinii sanitarnej. Nałożenie obowiązku przedstawienia tej opinii nastąpiło bowiem w drodze postanowienia z art. 81c Prawa budowlanego. Abstrahując od kwestii prawnej możliwości wydania takiego postanowienia o zobowiązaniu inwestora do przedłożenia opinii innego organu, stwierdzić przyjdzie, że w razie niewykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego winien rozważyć wystąpienie o opinię do PWIS. Skoro zaś organ II instancji wiedział o toczącym się postępowaniu powinien oczekiwać na zajęcie stanowiska przez ten organ. Stąd też stwierdzić przyjdzie, że decyzje organów obydwu instancji zapadły wskutek błędnej wykładni § 23 ust. 2 warunków technicznych... oraz z naruszeniem art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, czym naruszono wymogi z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W tym stanie rzeczy decyzje te podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji z mocy art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić fakt wydania pozytywnej opinii sanitarnej dla spornego urządzenia technicznego. O ile zatem jego lokalizacja nie narusza odległości od granic działki, zachodzić będzie potrzeba rozważenia wydania ewentualnego nakazu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zgodnie ze stanowiskiem PWIS, a więc wykonania odprowadzenia wód deszczowych na teren działki inwestora i wejścia od strony muru, a nie – od okien budynku, jak dotychczas. Dopiero po upływie terminu, wyznaczonego do wykonania nakazu, organ nadzoru budowlanego winien sprawdzić wykonanie obowiązku i wydać rozstrzygnięcie, wymienione w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, a zatem stwierdzić w drodze decyzji wykonanie obowiązku, bądź w przypadku jego niewykonania – nakazać rozbiórkę obiektu. sw