II SA/Gl 578/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu R.A. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr WINB-WOA.7721.467.2023.AT w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 10 listopada 2023 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej: PINB), działając na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm. – dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) nakazał R. G. i J. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu podano m. in., że PINB prowadzi postępowanie w sprawie wykonania budynku gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia przez inwestorów jw. Budynek gospodarczy ma wymiary 7m x 3m, posadowiony jest w odległości od ogrodzenia posesji sąsiedniej o ok. 1,40 m. Zgodnie z obowiązującymi przepisami inwestor powinien był dokonać zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego (art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b.). Poinformowano inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu. Inwestor nie złożył go, jednakże w dniu 19 czerwca 2023 r. wpłynęło pismo o rozbiórce. W dniu 1 sierpnia 2023 r. przeprowadzono czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono, że dokonano rozbiórki budynku gospodarczego, ale pozostawiono wiatę drewnianą stanowiącą pierwotnie jedność z budynkiem gospodarczym. Z informacji uzyskanej od Spółki T wynika, że należy zachować minimalną odległość od słupa linii napowietrznej. Obiekt nie został w całości rozebrany, a pozostawiona część w formie wiaty zlokalizowana jest w niedopuszczalnym zbliżeniu do słupa linii napowietrznej. Stąd koniecznym było wydanie nakazu rozbiórki. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli ww. inwestorzy. Wniesiono m. in. o odroczenie wykonania rozbiórki ze względu na niesprzyjające warunki pogodowe. W wyniku wniesionego odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: WINB) decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr WINB-WOA.7721.467.2023.AT, działając na mocy art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W motywach uzasadnienia WINB wskazał, że przedmiotowe postępowanie toczy się w zakresie legalności budowy budynku gospodarczego. Zgodnie z oświadczeniem inwestorów budynek ten został zdemontowany, co zostało potwierdzone w trakcie czynności kontrolnych PINB. Jednocześnie podczas tych czynności ustalono, że na ww. działce pozostawiona została drewniana wiata. Zdaniem organu odwoławczego PINB błędnie nałożył obowiązek wykonania rozbiórki budynku gospodarczego, bowiem budynek ten został już zdemontowany. Według WINB organ I instancji powinien był prowadzić postępowanie administracyjne w zakresie legalności wiaty. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł R. A. (dalej: wnoszący sprzeciw). Zaskarżonej decyzji zarzucił m. in.: - przekroczenie uprawnień przez organ odwoławczy w zakresie przyjęcia odwołania, które faktycznie jest prośbą niepodlegającą ustawie; - opieszałość w podejmowaniu statutowych działań przez WINB; - brak reakcji organów obu instancji na dalsze prowadzenie prac budowlanych, pomimo decyzji o wstrzymaniu budowy budynku gospodarczego; - opieszałość PINB, który pomimo posiadanej wiedzy odnośnie do zagrożenia pożarowego, które stwarzają zabudowana budynku gospodarczego w sąsiedztwie słupa 15 kV, nie reagowali na pisma inwestorów. W odpowiedzi na sprzeciw Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". WINB miał pełne prawo i wręcz obowiązek rozpoznać pismo zatytułowane "odwołanie", bowiem adresaci decyzji organu I instancji częściowo ją zakwestionowali. Nawet jeśli istotą było "odroczenie wykonania decyzji", to WINB miał obowiązek rozpoznać sprawę w całości i dokonać niezbędnych ustaleń, czy kontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Tego rodzaju postępowania przed organami nadzoru budowlanego prowadzone są de facto z urzędu (nawet jeśli wpłynęło pismo/żądanie podmiotu trzeciego) i wyspecjalizowany organ musi ustalić stan faktyczny oraz zakres nieprawidłowości wymagających usunięcia. Nie jest zatem związany zarzutami osoby inicjującej postępowanie. Ma rację organ odwoławczy, że w sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania naprawczego wobec konkretnego obiektu budowlanego. WINB stwierdził zasadnie, że należy je prowadzić wobec obiektu ówcześnie istniejącego, czyli wiaty, a nie obiektu, który nie istnieje, bowiem został rozebrany (budynek gospodarczy). Jest oczywiste, że postępowania takiego nie może prowadzić organ II instancji, tylko PINB, bowiem wymaga ono prowadzenia szeregu czynności procesowych, w tym dowodowych. Zasada dwuinstancyjności nie może zostać naruszona. Skoro w sprzeciwie mowa jest o zagrożeniach przeciwpożarowych, stąd tym bardziej kwestie te należy wyjaśnić i nie można oczekiwać, że uczyni to Sąd rozpoznający sprzeciw. Rzeczą organów będzie więc ustalenie stanu obecnego i podjęcie niezbędnych czynności celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W niniejszym postępowaniu Sąd nie bada kwestii bezczynności lub przewlekłości, bowiem do tego służy odrębna procedura, wymagająca spełnienia konkretnych przesłanek formalnych. Sąd nadto w niniejszym postępowaniu wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a § 2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.