II SA/Gl 579/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi G. P. i H. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], nakazał obecnie skarżącym G. i H. P. wykonanie robót budowlanych w zabudowaniach położonych w G. przy ul. [...], polegających na przemurowaniu komina spalinowego ponad dachem, uzupełnieniu tynku na kominie i partii poddasza oraz na suficie w kotłowni – w budynku mieszkalnym; uzupełnieniu tynków wewnętrznych na ścianach i stropie, ubytków w posadzce betonowej, gąsiorów w kalenicy oraz brakujących odcinków wiatrownicy – w budynku gospodarczym. Organ określił jednocześnie termin wykonania nałożonych obowiązków do dnia 30 czerwca 2011 r. W podstawie prawnej organ nadzoru budowlanego powołał się na art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego wskazując na okoliczności, które w toku tego postępowania zostały ustalone. Powołując się na przepisy art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego organ wskazał, iż w sytuacji stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W niniejszej sprawie stwierdzono istnienie nieodpowiedniego stanu technicznego i zagrożeń polegających na nieodpowiednim stanie technicznym komina spalinowego ponad dachem, braków w tynku na kominie i partii poddasza oraz na suficie w kotłowni w budynku mieszkalnym oraz miejscowych braków tynków wewnętrznych na ścianach i stropie, ubytków w posadzce betonowej, brakach gąsiorów w kalenicy oraz brakach odcinków wiatrownicy w budynku gospodarczym. Nieodpowiedni stan techniczny kontrolowanych obiektów jest zarówno wynikiem ich zużycia następującego na skutek upływu czasu, korzystania z nich, jak również naruszenia warunków technicznych. Organ powołał przy tym przepisy techniczno-budowlane, które w jego ocenie zostały naruszone, a to: § 140 ust. 1, § 142 ust. 1 i § 309 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz § 10 i § 26 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74, poz. 836 z późn. zm.). Dodatkowo organ powołał się na przedłożony przez skarżących w toku postępowania protokół kontroli pięcioletniej stanu technicznego przedmiotowych budynków, z którego wynika, że budynki nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi, użytkowników i środowisku, a zawarte w tym protokole zalecenia pokontrolne pokrywają się z nałożonymi w decyzji obowiązkami. Decyzja organu pierwszej instancji doręczona została skarżącym oraz J. G., który zainicjował postępowanie w sprawie i został uznany przez organ za stronę tego postępowania. Odrębne odwołania od tej decyzji wnieśli skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Skarżąca G. P. zarzuciła, że postępowanie zostało wszczęte wyłącznie z udziałem H. P., a zatem w stosunku do niej decyzja wydana została niezgodnie z prawem. Z kolei H. P. zarzucił wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem procedury administracyjnej. Wskazał, że J. G. nie przedłożył żadnych dowodów potwierdzających zagrożenia dla jego nieruchomości. W toku postępowania odwoławczego zlecono ponowne przeprowadzenie oględzin w trybie art. 136 k.p.a. W pisemnych wystąpieniach skarżący zwrócili uwagę na nieprawidłowości w działaniach organu pierwszej instancji, w szczególności w kwestii dotyczącej sposobu przeprowadzenia oględzin nieruchomości. Rozpoznając te odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na przeprowadzone w toku postępowania oględziny oraz na sporządzony w dniu 11 sierpnia 2010 r. protokół kontroli pięcioletniej stanu technicznego przedmiotowych budynków, w tym na końcowe jego wnioski i zalecenia. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że na dzień kontroli tj. 1 kwietnia 2011 r. nałożone zaskarżoną decyzją obowiązki nie zostały wykonane. Organ wskazał ponadto, że stronami postępowania są wszyscy właściciele przedmiotowej nieruchomości, a więc zarówno H. P., jak i G. P. Nie ma natomiast przymiotu strony w tym postępowaniu sąsiad – J. G., co pozostaje bez wpływu na legalność kontrolowanej decyzji, albowiem postępowanie w sprawie było prowadzone z urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zaskarżyli w całości decyzję organu odwoławczego i zarzucili jej: - naruszenie art. 66 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż należące do skarżących budynki znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym; - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; b) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu; c) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie przez organ za stronę J. G. Skarżący domagali się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko. W szczególności wskazali, że nakazane prace nie wpływają na stan techniczny obiektów, które nadają się do użytkowania. Stawiane budynkom usterki nie rzutują na ich użyteczność, nie stwarzają też żadnego zagrożenia dla otoczenia, czy też dla samych mieszkańców. Wskazali też na swoją trudną sytuację życiową, która spowodowała zwłokę w wykonaniu zaleceń pokontrolnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 10 i art. 28 k.p.a. organ stwierdził, że w toku postępowania organ pierwszej instancji zawiadomił G. P. o toczącym się postępowaniu jak tylko powziął wiadomość, że przysługuje jej przymiot strony. Umożliwił jej też od tego czasu udział w postępowaniu. Z kolei odnośnie braku przymiotu strony w stosunku do J. G. organ wypowiedział się w zaskarżonej decyzji, a uznanie go za stronę przez organ pierwszej instancji nie miało wpływu na wydane przez ten organ rozstrzygnięcie. Postanowieniem z dnia 24 października 2011 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. skarżący podtrzymali skargę. Dodatkowo oświadczyli, że poza rozbiórką stodoły wykonali wszystkie zalecenia wynikające z protokołu kontroli pięcioletniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie wszystkie podniesione w niej argumenty podziela. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać przyjdzie, że na uwzględnienie zasługuje zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wskazać przyjdzie, że postępowanie odwoławcze ma na celu ponowne rozpoznanie sprawy na skutek wniesionego przez stronę odwołania. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzenia oceny zebranego materiału, dokonania ustaleń i wyciągnięcia wniosków przy zachowaniu wszelkich reguł postępowania administracyjnego. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie daje gwarancje realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W szczególności wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organem odwoławczym nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Ustalenia organu odwoławczego nie znalazły ponadto dostatecznej argumentacji w treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji, czym naruszono również art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem Sądu wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję kończącą postępowanie w stosunku do budynków należących do skarżących. W szczególności z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy oparł swoje ustalenia zasadniczo na zaleceniach zawartych w sporządzonym w dniu 11 sierpnia 2010 r. protokole kontroli pięcioletniej stanu technicznego przedmiotowych budynków. Z protokołu tego istotnie wynika, że zaleca się wykonać określone prace budowlane. Nie wynika jednak w żaden sposób, że ich wykonanie doprowadzi budynki do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Innymi słowy organ w żaden sposób nie wykazał, że brak wykonania zaleceń pokontrolnych spowoduje pozostawanie obiektów budowlanych w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak wynika z treści protokołu budynek mieszkalny i budynek gospodarczy nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i użytkowników oraz środowisku. Organ zresztą nie poczynił w tym względzie odmiennych ustaleń, chociaż w świetle pojawiających się w toku postępowania zarzutów w tej kwestii, winien był wyjaśnić we własnym zakresie, czy nie zachodzą przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ nie poczynił też żadnych ustaleń i wyjaśnień co do wystąpienia ewentualnej przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, ograniczając się do stwierdzenia, że podstawą wydania nakazu jest sytuacja przewidziana w dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ winien był wskazać, jakie przepisy prawa stanowią o nieodpowiednim stanie technicznym przedmiotowych budynków. Zwrócić przyjdzie uwagę, że w tym kierunku zmierzały rozważania organu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji powołał konkretne przepisy rozporządzeń określających warunki techniczno-budowlane. Organ odwoławczy w tej kwestii nie zajął w ogóle stanowiska, nie ocenił przeprowadzonych w tym zakresie wywodów organu pierwszej instancji i nie poczynił własnych. Opisane w protokole kontroli pięcioletniej zalecenia dotyczące wykonania określonych robót nie stanowią same w sobie o wystąpieniu przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 3, albowiem nie można li tylko na ich podstawie twierdzić, że przedmiotowe obiekty budowlane znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie jest też dostatecznym potwierdzeniem takiego stanu przeprowadzona na zlecenie organu odwoławczego w dniu 1 kwietnia 2011 r. kontrola w trybie art. 136 k.p.a. Z protokołu tej kontroli wynika jedynie, że zalecenia z protokołu kontroli pięcioletniej nie zostały jeszcze wykonane oraz, że skarżący H. P. zamierza je wykonać w terminie nakazanym decyzją organu pierwszej instancji tj. do dnia 30 czerwca 2011 r. Nie sposób w tej sytuacji przyjąć, że przeprowadzona na zlecenie organu odwoławczego kontrola w jakikolwiek sposób potwierdzić by miała stan techniczny przedmiotowych budynków. Nie sposób też czynić skarżącym zarzutu z powodu nie wykonania decyzji organu pierwszej instancji w dacie, kiedy nie upłynął jeszcze termin jej wykonania. Zwrócić ponadto przyjdzie uwagę, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy pozostawał w przekonaniu, że wystąpiła przesłanka do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, to uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przepisem art. 107 § 3 kpa, co w istocie również mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast organ odwoławczy jako jedyny argument przyjął zalecenia z powołanego protokołu kontroli pięcioletniej, to należy uznać, iż niewłaściwie zastosował przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, albowiem nie wykazał, aby zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania. Powyższe uchybienia organu odwoławczego przemawiały zatem za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec faktu, że skarżący tych kosztów nie ponieśli, albowiem postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2011 r. zostali przez Sąd zwolnieni z wpisu od skargi. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 10 i art. 28 k.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy udzielił skarżącym przekonujących wyjaśnień. W szczególności podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że jakkolwiek nie od samego początku, to jednak zapewniony został udział w postępowaniu przed organami obu instancji G. P. Równie trafnie organ zauważył, że J. G. nie był legitymowany do udziału w postępowaniu w charakterze strony, co jednak pozostawało bez istotnego wpływu na wynik postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy mając na uwadze niniejsze rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności przeprowadzi postępowanie dowodowe zmierzające do jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowe budynki są w odpowiednim stanie technicznym, względnie czy nie występują inne przesłanki z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto wobec złożonego na rozprawie oświadczenia przez skarżących o wykonaniu zaleceń pokontrolnych, organ zweryfikuje te oświadczenia i w zależności od tak poczynionych ustaleń wyda jedną z decyzji przewidzianych przepisem art. 138 k.p.a.