II SA/Gl 579/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. na rzecz skarżącego kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. zwrócił się do PINB w R. w sprawie "budowy ogrodzenia murowanego na skrzyżowaniu drogi wojewódzkiej Nr [...], ul. [...] z drogą powiatową (ul. [...]) w miejscowości. B.". W ocenie Zarządu prace ta realizowane są bez wymaganego zgłoszenia budowy oraz bez opinii zarządcy drogi wojewódzkiej i stwarzają niebezpieczeństwo dla ruchu kołowego i pieszego. Zgodnie z właściwością pismo powyższe zostało przekazane do PINB Powiatu [...]. W ramach postępowania ustalono, że właściciel nieruchomości A. B. dokonał zgłoszenia do Starosty [...] zamiaru budowy ogrodzenia murowanego do wysokości 2 m i utwardzenia terenu. Zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu. Dnia [...], r. zostały przeprowadzone oględziny. Ustalono w ich trakcie, że ogrodzenie żelbetowe z przęsłami stalowymi ażurowanymi znajduje się na działce będącej własnością A. B.. Fragment ogrodzenia na skrzyżowaniu znajduje się w trójkącie widoczności niezgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Po przeciwnej stronie ogrodzenia zarząd dróg zamontował lustro (po wybudowaniu spornego ogrodzenia). Ogrodzenie wybudowano zgodnie ze zgłoszeniem. W konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wykonania niezgodnie z przepisami ogrodzenia murowanego dz. nr [...], w obszarze skrzyżowania ulic [...] i [...] w B.. Postanowieniem z dnia [...], r. [...], zobowiązał A. B. do przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej prawidłowości wykonania spornego ogrodzenia. Z przedstawionej przez stronę ekspertyzy, której autorem jest mgr inż. Ireneusz Kowol wynika, iż nie stwierdzono aby istniejące ogrodzenie działki nr [...], naruszało zapisy ustępu 5 załącznika nr 2 "Warunki widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach" rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Autor ekspertyzy dokonał także analizy załącznika mapowego stanowiącego wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedstawiającego rejon działki nr [...], i uznał, że nie daje on podstaw do stwierdzenia, iż ogrodzenie zostało wzniesione z naruszeniem zapisów planu miejscowego. Takie zresztą stanowisko w trakcie całego postępowania prezentował Burmistrz S.. Inne stanowisko przedstawił Zarząd Dróg Wojewódzkich (w piśmie z dnia [...], r.), z którego wynika, że ekspertyza wymaga ponownej analizy warunków widoczności na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] przy uwzględnieniu zapisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dla drogi klasy G, a nie Z, jak błędnie przyjęto. W kolejnych pismach Burmistrz [...], podtrzymał swe stanowisko, iż będące przedmiotem postępowania zamierzenie jest zgodne z planem miejscowym. W konsekwencji swych ustaleń PINB Powiatu [...] decyzją z dnia [...], r. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał A. B. rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...], w B. w obszarze skrzyżowania ulic [...] i [...]. W szerokim uzasadnieniu organ powiatowy podkreślił, iż zauważa niezgodność spornej inwestycji z przepisami prawa, w tym porządkiem planistycznym - § 12 ust. 3 "Ustalenia dotyczące kształtowania przestrzeni publicznej w zakresie komunikacji" w punkcie b "nie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy w pasie ulicznym" oraz w punkcie c "zachowane winny być przepisy ustawy o drogach publicznych oraz ustawy prawo budowlane" wyraźnie, zdaniem PINB, regulując sposób budowy nowych obiektów w tym także przedmiotowego ogrodzenia. Ponadto istnieje wyraźny zapis o zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji - w § 13 ust. 1 pkt 4 lit. a wskazano, iż "docelowo projektuje się dostosowanie parametrów technicznych dróg i ulic, o których mowa w ust. 1 pkt 3 zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w przepisach odrębnych, co wpłynie na usprawnienie układu komunikacyjnego, poprawę ładu przestrzennego i bezpieczeństwa publicznego". Dalej organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem, szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających winna wynosić dla drogi klasy Z - 20 m, dla drogi klasy D - 10 m, co oznacza, że wybudowane ogrodzenie zostało wprowadzone do planowanego pasa drogi wojewódzkiej i drogi gminnej. Ekspertyza techniczna przedstawia stan istniejący po wybudowaniu ogrodzenia - szerokości pasa zarówno dla drogi klasy Z i klasy D są znacznie mniejsze od wymaganych przepisami - "mając na uwadze, że zgłoszenie dotyczyło budowy ogrodzenia, powinno ono być wykonane w odległości co najmniej 10,0 m od osi ulicy [...] (jest 6,12 m) oraz 5,0 m od osi ulicy [...] (jest ok. 2,0 m)". Odwołanie od tej decyzji w dniu [...], r. wniósł A. B.. Podniósł, iż ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z prawem. W ramach postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał organ I instancji do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez ustalenie usytuowania spornego ogrodzenia względem osi ulicy [...] oraz [...] oraz zgodności wykonanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W trakcie kontroli z dnia [...], r. dokonano pomiarów odległości ogrodzenia od osi ulicy [...] w dwóch punktach odległości: 575 cm i 600 cm oraz od osi ulicy [...] w dwóch punktach odległości: 275 cm i 282 cm. Wykonano szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia [...], r. organ zwrócił się do Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z zapytaniem, czy przedmiotowe ogrodzenie murowane na dz. nr [...], od strony drogi wojewódzkiej nr [...], w obszarze skrzyżowania ulic [...] i [...] w miejscowości B., stanowi zagrożenie (niebezpieczeństwo dla ruchu kołowego i pieszego), o jakim mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948). Z odpowiedzi z dnia [...], r. ZDW w K. znak [...], wynika, iż przedmiotowe ogrodzenie "stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego wyjeżdżających z wlotu ul. [...] na drogę wojewódzką. Widoczność dla pojazdów ruszających z miejsca zatrzymania (wyjazd z ul. [...]) określona iv ust. 5 Załącznika nr 2 do Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. iv sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) została ograniczona poprzez wykonanie ww. ogrodzenia kamiennego. Ogrodzenie zasłania pojazdy nadjeżdżające od strony miejscowości S.". W konsekwencji powyższych [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Wskazał, iż przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. dla terenu zurbanizowanego sołectwa B., przyjętego w dniu [...] r. przez Radę Miejską w S. Uchwałą nr [...] Zgodnie z zapisami planu tj. § 12 ust. 3 w punkcie "b" wskazano, iż nie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy w pasie ulicznym, a w punkcie "c", iż "zachowane winny być przepisy ustawy o drogach publicznych oraz ustawy prawo budowlane". W planie miejscowym istnieje wyraźny zapis o zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji: w § 13 ust.l pkt 4 lit. a wskazano, iż "docelowo projektuje się dostosowanie parametrów technicznych dróg i ulic, o których mowa w ust. 1 pkt 3 zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w przepisach odrębnych, co wpłynie na usprawnienie układu komunikacyjnego, poprawę ładu przestrzennego i bezpieczeństwa publicznego" . Zgodnie zaś z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających winna wynosić dla drogi klasy Z - 20 m, a dla drogi klasy D - 10 m, co oznacza, że wybudowane ogrodzenie zostało wprowadzone do planowanego pasa drogi wojewódzkiej i drogi gminnej. Szerokości pasa zarówno dla drogi klasy Z, jak i klasy D są znacznie mniejsze od wymaganych przepisami. Mając na uwadze, że zgłoszenie dotyczyło budowy ogrodzenia organ wskazał, że powinno być ono wykonane w odległości co najmniej 10 m od ulicy [...] (jest 5,75 oraz 6 m) oraz 5,0 m od osi ulicy [...] (jest 2,75 i 2,82 m). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się wreszcie na stanowisko Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., w ocenie którego przy realizacji przedsięwzięcia naruszono przepisy techniczno-budowlane i nie jest możliwe zalegalizowanie spornej inwestycji. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył A. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił organowi II instancji naruszenie: - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego określenia w sentencji decyzji obowiązki, który musi wykonać Skarżący, a w konsekwencji brak należytego rozstrzygnięcia, - art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy i wyciągnięcia należytych wniosków z zebranego materiału dowodowego, jak również brak należytego uzasadnienia dlaczego Organ oparł się wyłącznie na stanowisku Zarządu Dróg Wojewódzkich, a nie na ocenie technicznej zalegającej w aktach. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku należy stwierdzić, iż skład orzekający w pełni akceptuje pogląd organu II instancji dotyczące możliwości weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego robót i obiektów budowlanych nie objętych reglamentacją prawa budowlanego. Takie stanowisko, jak wskazał organ administracji, wynika bezpośrednio z treści uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16. Tu jednak należy zaznaczyć, że rozstrzygana sprawa dotyczy obiektu wzniesionego w ramach reglamentacji architektoniczno budowlanej. Dokonanej do tego wedle najlepszej wiary inwestora oraz zgodnie z dokonanym uprzednio zgłoszeniem. Dlatego też, w dalszych rozważaniach (oraz przy ponownym rozstrzyganiu sprawy przez organy nadzoru budowlanego) okoliczności powyższej nie można pomijać bez stosownego uzasadnienia. Zgodzić się tu należy również z organem nadzoru budowlanego, że nadrzędnym celem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie do takiej sytuacji doszło. Z tą ostatnią tezą zgodzić się jednak nie sposób. W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane o skutecznie zgłoszenie dokonane zgłoszenie. Podstawą jego dokonania jest art. 30 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332). W zgłoszeniu takim należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Tak dokonane zgłoszenie podlega następnie weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Organ ten może albo wezwać do uzupełnienia zgłoszenia, albo też wyrazić swój sprzeciw. Może to nastąpić między innymi w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Biorąc pod uwagę powyższe na wyrost jest sformułowane twierdzenie organu II instancji, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane z naruszeniem przepisów prawa przez inwestora. Po pierwsze dokonał zgłoszenia, które następnie zostało zweryfikowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Co ważne, organ ten dalej stoi na stanowisku, że zgłoszenie było legalne. Nikt również nie podnosi, że wykonane przez inwestora roboty zostały zrealizowane niezgodnie z tym zgłoszeniem. Mamy tu zatem do czynienia z sytuacją, gdy obywatel działa zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą i wiarą. Działa również w zaufaniu do organów administracji publicznej. Jednakże mimo tego zostaje w stosunku do jego działań wydany nakaz o bardzo dotkliwym, zwłaszcza z finansowego punktu widzenia charakterze. Trudno taką sytuację uznać za zgodną z treścią zasad podstawowych kodeksu postępowania administracyjnego, to jest: - zasadą praworządności, - zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, - zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, Realizacja powyższych zasad nie może w tej sprawie, ale i każdej innej, umykać organom nadzoru budowlanego. Prawo budowlane stanowi niezwykle ważną regulację, jednakże jego przepisy nie mogą prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z podstawowymi zasadami prawa. Sąd stwierdza, ze wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest przynajmniej przedwczesne. Z akt sprawy, a zwłaszcza z znajdującej się tam ekspertyzy nie wynika, by ogrodzenie zostało wzniesione z naruszeniem prawa. Sąd nie przesądza tej kwestii, jednakże rozważania organów administracji winny zostać pogłębione. Kwestionowanie istniejącej ekspertyzy, nie może również następować poprzez stwierdzenie, iż nie zasługuje ona na uznanie, tylko przez wskazanie konkretnych uchybień. Organy nadzoru budowlanego stwierdzając sprzeczność zamierzenia z obowiązującym planem miejscowym również nie dokonały dokładnej analizy określonych tam warunków. Przede wszystkim Sąd zwraca uwagę, iż stwierdzenie w planie, że należy przestrzegać przepisów o drogach publicznych jest zupełnie bezwartościowe. W przeciwnym razie należało by przyjąć, że brak "nakazu" stosowania przepisów powszechnie obowiązujących powoduje, że przepisy ustawy (tu o drogach publicznych) nie muszą być stosowanie. Spore wątpliwości Sądu wzbudza również analiza zawartego w planie miejscowym celu dostosowania "parametrów technicznych dróg i ulic, o których mowa w ust. 1 pkt 3 zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w przepisach odrębnych, co wpłynie na usprawnienie układu komunikacyjnego, poprawę ładu przestrzennego i bezpieczeństwa publicznego". Przepis powyższy nie może być traktowany w kategorii nakazów i zakazów. Ma on raczej charakter postulatywny. W praktyce może się jednak okazać zupełnie martwy, gdyż uwarunkowania lokalne (np. istniejąca zabudowa) uniemożliwią dostosowanie dróg do parametrów wynikających z obowiązującego prawa. W zakresie postępowania dowodowego skład orzekający uznaje, iż w sytuacji kwestionowania istniejącej ekspertyzy sporządzenie innej, tym razem na zlecenie organu nadzoru budowlanego. Należy w niej, przy zapewnieniu udziału wszystkich zainteresowanych pomiotów przeprowadzić analizę istniejących uwarunkowań drogowych w rejonie istniejącego ogrodzenia. Wtedy można dopiero uznać, czy twierdzenia Zarządu Dróg Wojewódzkich są zgodne, czy też niezgodne ze stanem rzeczywistym. Sąd kwestionuje również treść sentencji decyzji organu I instancji. Brzmi ona bowiem "nakładam na Pana A. B. zam. ul. [...], B. obowiązek wykonania rozbiórki ogrodzenia działki nr [...] w B. w obszarze skrzyżowania ulic [...] i [...]. W ocenie składu orzekającego realizacja tego obowiązku może budzić ogromne wątpliwości interpretacyjne. Nie wiadomo bowiem co ma oznaczać sformułowanie "w obszarze skrzyżowania". Jeśli w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji uzna, iż nakaz rozbiórki jest niezbędny, powinien ściśle określić parametry koniecznych do wykonania robót rozbiórkowych. I co wymaga szczególnego podkreślenia, cały czas musi mieć on świadomość, iż rozbiórka legalnie wykonanego ogrodzenia stanowić może ostateczność i jeśli już jest wymagana, powinna nastąpić przy zapewnieniu jak najmniejszej uciążliwości dla inwestora. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.