II SA/Gl 579/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B. sp. j. w S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/181/2024/5498/KK w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony wnoszącej sprzeciw kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/181/2024/5498/KK wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w wyniku rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia [...] (dalej zwanego odwołującym) od decyzji Prezydenta Miasta J., ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji do produkcji płyt z tworzyw sztucznych na terenie działki o nr ewidencyjnym 1 w obr. [...] w J." uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało istotę zarzutów wniesionych przez odwołujące stowarzyszenie, a także przytoczyło i omówiło przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm. dalej zwanej ustawą). Według Kolegium w sprawie wystąpiły przesłanki do wyłączenia organu I instancji, gdyż stroną postępowania jest Gmina J.. Gmina ta jest bowiem właścicielem nieruchomości, na której zaplanowano przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania (działka nr 1) oraz właścicielem nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji (działki nr 2 i 3). Zatem w oparciu o art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Prezydent Miasta J. jako podmiot reprezentujący stronę podlega wyłączeniu. Jest to wyłączenie z mocy prawa. Wyłączenie to pociąga za sobą również wyłączenie pozostałych pracowników Urzędu Miasta w J.. W konsekwencji decyzja wydana przez ten organ jest "w istotny sposób wadliwa", co daje "możliwość jej zmiany lub uchylenia w postępowaniu odwoławczym". W toku zaś ponownie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta J. powinien wystąpić do Kolegium z wnioskiem o wyznaczenie innego organy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Kolegium wskazało jednocześnie, że w dotychczasowym postępowaniu z wnioskiem o wyłączenie organu I instancji wystąpiło już odwołujące stowarzyszenie. Jednak organ odmówił uwzględnienia tego wniosku pomimo, że nie dokonał analizy przesłanek wyłączenia w kontekście posiadanego przez siebie statusu strony postępowania. Kolegium wskazało także na konieczność uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Został on sporządzony w lutym 2023 r. i podpisany przez osobę posiadającą wymagane w świetle ustawy kwalifikacje. Jednak był on następnie uzupełniany, przy czym nie wszystkie jego uzupełnienia i aktualizacje zostały podpisane przez osobę posiadającą wymagane ustawowo kwalifikacje. Według zaś Kolegium uzupełnienie raportu oznacza w istocie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Obowiązkiem organu I instancji będzie przy tym podjęcie czynności wyjaśniających celem uzupełnienia braków raportu o podpis uprawnionej osoby pod treścią złożonych dokumentów z dnia 24 maja 2023 r., 9 listopada 2023 r. oraz 23 listopada 2023 r. Kolegium zwróciło też uwagę na to, że raport o oddziaływaniu na środowisko podlega kontroli formalnej. Tym samym postępowanie w sprawie toczy się w sytuacji, gdy wniosek je inicjujący nie spełnia wszystkim prawem przewidzianych wymogów i braki te nie zostały usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. Z tego też powodu, według Kolegium, zachodzi obecnie konieczność wydania decyzji uchylającej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem uzupełnienia wniosku, który zainicjował postępowanie. Kolegium podniosło także, że skoro w postępowaniu przed organem I instancji korespondencja została skierowana w sposób zindywidualizowany do odwołującego stowarzyszenia, to w taki sposób należało m.in. doręczyć decyzję z dnia 21 lutego 2024 r., co jednak nie miało miejsca. Organ I instancji powinien zaś respektować ten wymóg w ramach ponownie prowadzonego postępowania. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że organ I instancji w sposób błędny określił nazwę przedsięwzięcia. W piśmie z dnia 23 listopada 2023 r. inwestor przedłożył nową propozycję nazwy przedsięwzięcia. Nazwę tę organ co prawda uwzględnił w najbliższym protokole z oględzin. Jednak potem ją pominął w sentencji decyzji. Ze względu na stwierdzone wadliwości postępowania Kolegium uznało, że organ I instancji niewątpliwie naruszył zasady postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponownie zaś prowadząc postępowanie organ I instancji powinien przeanalizować dostrzeżone przez Kolegium wadliwości i podjąć czynności wyjaśniające mające na celu usunięcie stwierdzonych uchybień. Kolegium wskazało także, że z uwagi na stwierdzone uchybienia o charakterze zasadniczym, postępowanie winno zostać przeprowadzone przez organ I instancji ponownie w całości. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że organ nie mógł uzupełnić materiału dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. Uzupełnienie to w istocie oznaczałoby bowiem przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że w przeważającej mierze zostały one podzielone, co wynika z treści uzasadnienia decyzji. Odnośnie zaś pozostałych zarzutów Kolegium wskazało, że najpierw powinien się wypowiedzieć w tym zakresie organ I instancji w ramach ponownie prowadzonego postępowania. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła B. spółka jawna z siedzibą w S. (wnioskodawca, inwestor), domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W sprzeciwie zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpatrzenia odwołania i uchylenie decyzji, podczas gdy prawidłowe było zastosowanie art. 134 k.p.a. tj. stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, gdyż odwołujące stowarzyszenie uczestniczy w sprawie na prawach strony z naruszeniem art. 44 ust. 2 ustawy, a art. 31 § 1 k.p.a. na podstawie którego je dopuszczono nie znajdował zastosowania w sprawie. Zarzucono także naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie, gdyż w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, względnie ewentualne naruszenie i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływy na rozstrzygnięcie. Kolegium niezasadnie stwierdziło, że w sprawie doszło do naruszenia: a) art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w sprawie nie zachodziły podstawy do wyłączenia pracownika lub organu w trybie art. 24 lub art. 25 k.p.a. Dodatkowo Kolegium błędnie wskazało, że właścicielem działki nr 1 jest Gmina J., podczas gdy jej właścicielem jest inwestor. b) art. 74a ust. 1 ustawy w związku z art. 66 ust. 2 pkt 19 ustawy, gdyż wbrew stanowisku Kolegium osoby podpisane na pismach kierowanych do organów posiadały wymagane uprawnienia, a pisma z 24 maja 2023 r., 9 listopada 2023 r. oraz 23 listopada 2023 r. nie stanowiły uzupełnień raportu lecz jedynie wyjaśnienia dotyczące jego treści. Kolegium zaś nie zbadało czego dotyczył te pisma, w jakich okolicznościach zostały złożone oraz czy uchybienie dało się usunąć w drugiej instancji, c) obowiązku doręczeń indywidulanych do odwołującego Stowarzyszenia, podczas gdy w sprawie znajdował zastosowanie art. 74 ust. 3 ustawy w związku z art. 49 k.p.a., a ewentualne uchybienie w tym zakresie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, d) obowiązku wskazania aktualnego nazwy przedsięwzięcia, podczas gdy wskazanie w decyzji nieaktualnej nazwy przedsięwzięcia, nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania. Ponadto w sprzeciwie zarzucono, naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. i art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a tym samym przedwczesne stwierdzenie, że zaszły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, a także naruszenie tego art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy ewentualne naruszenie przepisów postępowania nie miały istotnego wpływu na treść decyzji oraz mogły zostać usunięte bezpośrednio przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów oraz wadliwością zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło jego oddalenie, przedstawiając wywód zmierzający do wykazania bezzasadności podniesionych w nim zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zakwestionowane przez stronę wnoszącą sprzeciw rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Badając w niniejszej sprawie – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Sąd stwierdził, że okoliczności, jakimi kierował się organ odwoławczy, nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, wedle którego w sprawie wystąpiły przesłanki do wyłączenia organu I instancji, gdyż stroną postępowania jest Gmina J.. Kolegium wskazało, że Gmina ta jest właścicielem nieruchomości, na której zaplanowano przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania (działka nr 1) oraz właścicielem nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji (działki nr 2 i 3). W konsekwencji w oparciu o art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium uznało, że Prezydent Miasta J. jako podmiot reprezentujący stronę podlega wyłączeniu. Jednak tego stanowiska organu w ocenie Sądu nie sposób uznać za prawidłowe (pomijając nawet słuszny zarzut sprzeciwu, dotyczący tego, że gmina nie jest właścicielem wskazanej przez Kolegium). W świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest bowiem wyraźnej normy nakazującej wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której stroną tego postępowania jest jego gmina. Gmina jest bowiem tworem o szczególnej pozycji ustrojowej. Z jednej strony jest nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), zaś z drugiej podmiotem dominium (własności). Te dwie role co do zasady są rozdzielne, co nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie (np. wyroki NSA: z 28 sierpnia 2019 r. II OSK 1970/18, 17 października 2019 r. ). W realiach rozpoznawanej sprawy podstaw wyłączenia nie sposób upatrywać w powołanym przez Kolegium przepisie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaakcentować bowiem należy, że art. 24 § 1 k.p.a. normuje podstawy wyłączenia pracownika organu, a nie samego organu. Przesłanki włączenia organu administracji publicznej zostały zaś odrębnie uregulowane w art. 25 § 1 k.p.a., a Kolegium nie wskazało na żadną okoliczność, która w świetle tego przepisu dawałaby podstawę do wyłączenia. Podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie dawała także podniesiona przez Kolegium okoliczności, że nie wszystkie uzupełnienia i aktualizacje raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zostały podpisane przez osobę posiadającą wymagane ustawowo kwalifikacje (zwłaszcza, że Kolegium nie poddało wystarczającej analizie ich treści i nie rozważało w wystarczającym zakresie, czy są to uzupełnienia, czy raczej wyjaśnienia do raportu). Zwrócenie się przez organ do wykonawcy/kierującego zespołem autorów raportu o podpis pod treścią uzupełnień do tego raportu, które pochodzą od tego zespołu nie można z góry kwalifikować jako prowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W tym zakresie nic nie wskazuje bowiem na to, że uzupełnienia te zostały dokonane wbrew osobie uprawnionej do sporządzenia raportu. Zatem uzupełnienie dostrzeżonych braków najprawdopodobniej sprowadzać się mogło do prostego potwierdzenia uzupełnień (wyjaśnień) raportu podpisanych przez autorów wchodzących w skład zespołu, którym kierowała osoba posiadające wymagane uprawnienia. Dopiero sytuacja, w której osoba taka odmówiłaby potwierdzenia i w konsekwencji wygenerowana by została potrzeba ponownego uzupełnienia raportu, mogłaby być ewentualnie rozważana w kategoriach postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jednak na istnienie takich okoliczności Kolegium nie wskazało. Podstaw do skorzystania przez Kolegium z art. 138 § 2 k.p.a. nie dawały także pozostałe wskazane w kontrolowanej decyzji nieprawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Kolegium w żaden sposób nie wykazało, że brak indywidualnych doręczeń do odwołującego stowarzyszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei usunięcie przez organ odwoławczy dostrzeżonego błędnego oznaczenia przedsięwzięcia nie wymagało w istocie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W świetle dotychczasowych rozważań nie można w żaden sposób zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium co do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania w całości przez organ I instancji. Argumenty, które dotychczas przedstawiło w tym zakresie Kolegium są całkowicie nieprzekonujące. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja Kolegium narusza art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących: wpis od sprzeciwu (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) - ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych, opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.