II SA/Gl 58/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej Gminy R. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 9 września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie garażu, bez wymaganego pozwolenia na budowę, w R. przy ulicy [...] na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym 1, a następnie przeprowadził postępowanie, w tym m.in przesłuchał U. P. - właściciela blaszanego garażu, dołączył wyciąg z obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), nakazał U. P. - właścicielowi samowolnie zrealizowanego, bez uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę blaszanego garażu. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłuchana w charakterze świadka U. P. oświadczyła, że garaż odkupiła do D. R. ok. 8 lat temu, czyli nie jest inwestorem tego garażu, który został wybudowany ponad 30 lat termu, przed 1983 r. Wymóg posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę wynikał z przepisu art. 28 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie zatem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do legalizacji tego obiektu mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Organ przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 37 tej ustawy, uznając, że należy w nim uwzględnić przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania, przy czym uwzględnić należy także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlane od daty jego budowy. Organ w oparciu o kolejne plany zagospodarowania przestrzennego ustalił przeznaczenie terenu na którym zlokalizowany jest przedmiotowy garaż, a mianowicie: - według planu z 1979 r. (uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...] r.) - teren oznaczony był symbolem 224NO - tereny oczyszczalni ścieków, - z 1994r. - uchwała Rady Miejskiej w R. [...] z dnia [...] r. - 71ZD - tj. tereny ogródków działkowych, - a z 2006 r. - uchwała Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] r. - ZL - tereny lasów, zadrzewień. Organ uznał tym samym, że lokalizacja garażu na tym terenie naruszała postanowienia wymienionych planów. Dalej organ stwierdził, że w toku postępowania ustalono, że U. P. użytkuje część działki nr 1 zajętej pod blaszany garaż na podstawie umowy najmu (do 30 kwietnia 2017 r.) z Gminą R. - właścicielem tej działki. Ustalono też, że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę nie znaleziono zapisu wydanych decyzji właścicielom tego garażu. W świetle powyższego - zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest na swój koszt dokonać rozbiórki tego obiektu lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. W niniejszej sprawie obowiązek ten należało nałożyć na U. P. następcę prawnego inwestora robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego garażu. W odwołaniu od decyzji U. P. zwróciła się o udzielenie informacji co do dalszych czynności celem pozytywnego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a następnie działając z urzędu, postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił niniejsze postępowanie do czasu wydania przez Gminę R. rozstrzygnięcia w sprawie zmiany przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednak postanowieniem z dnia [...] r. organ odwoławczy podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał Gminie R., właścicielowi samowolnie zrealizowanego, bez uzyskanego pozwolenia na budowę, garażu blaszanego nr 8 (licząc od północy w kierunku na południe) usytuowanego przy ulicy [...] w R. na działce oznaczonej nr 1, rozbiórkę tego garażu. W uzasadnieniu wydanej decyzji przedstawił przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił zastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r., odwołując się do regulacji art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) i faktu wybudowania przedmiotowego garażu przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dalej stwierdził, że według obowiązującej w dacie jego budowy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. garaż ten wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy garaż jest obiektem trwale związanym z gruntem, spełnia zatem wszelkie wymogi definiujące budynek wedle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Cytując przepis art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, że w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 - tzn. niedopuszczalne jest pozostawienie budynku garażu w sytuacji gdy narusza on zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w cyt. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Wydanie decyzji nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki powinno mieć więc miejsce wtedy, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wykazane zostanie, że sporny garaż blaszany posadowiony został na terenie, który nie jest przeznaczony pod żadną zabudowę lub pod zabudowę innego rodzaju. W niniejszej sprawie organ powiatowy przeprowadził analizę zgodności posadowienia przedmiotowego garażu, ustalając, iż postawiony został na początku lat dziewięćdziesiątych. Zbadał także przeznaczenie tego terenu według kolejnych planów, stwierdzając, iż zarówno według starych planów (z 1979 r.- tereny oczyszczalni ścieków, z 1994 r. - tereny ogródków działkowych), jak i obecnego planu z 2006 r. - tereny lasów i zadrzewień - działka nr 1 znajduje się w terenie nie przeznaczonym do zabudowy lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracyjny może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w części albo w całości i w tym zakresie orzeka co do istotny sprawy. W niniejszym przypadku organ odwoławczy orzekł reformatoryjnie, gdyż nakaz rozbiórki winien być skierowany do Gminy Miasto R., która jak wynika z księgi wieczystej jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wskazana w decyzji organu pierwszej instancji adresatka nakazu nie była inwestorką budowy garażu, a jedynie garaż ten nabyła. Bezumownie korzystając z gruntu miejskiego nie ma żadnego tytułu prawnego, pozwalającego jej wykonać orzeczony nakaz (umowa o najem części działki wygasła w dniu 30 kwietnia 2017 r., a nowej umowy nie zawarto). W świetle powyższego nakaz rozbiórki winien być nałożony na właściciela, jako dysponującego najszerszymi prawami. Na poparcie swego stanowisko organ odwołał się orzecznictwa sądowego. Reasumując Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż garaż nie nadaje się do zalegalizowania, gdyż zachodzą "inne ważne przyczyny" określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Należało zatem orzec jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła organom wydającym te decyzje naruszenie przepisów poprzez: - błędną wykładnię a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku wykonania rozbiórki garażu blaszanego w sytuacji, gdy skarżąca nie jest inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu. - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o rozbiórce, pomimo istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę oraz brak wskazania w zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego, - błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 47 § 1, § 2 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że garaż blaszany stanowi część składową nieruchomości, podczas gdy według przepisów garaż blaszany należy uznać za część ruchomą ; - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie i podjęcie zawieszonego postępowania pomimo nie ustąpienia przesłanki zawieszenia. W uzasadnieniu skargi gmina wyjaśniła, że właściciele garażu nr 8 (licząc od strony północnej) zmieniali się, a od 2002 r. gmina zawierała kolejne umowy najmu części działki nr 1 z przeznaczeniem pod garaż. W ocenie skarżącej organy niewłaściwie zastosowały przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. poprzez nałożenie obowiązku wykonania rozbiórki garażu blaszanego na gminę w sytuacji, gdy gmina nie jest inwestorem zarządcą ani właścicielem tego garażu. Odnosząc się do treści przepisów Kodeksu cywilnego - art. 47, art. 48 czy art.46, powołując się na zasadę superficies solo cedit Gmina stwierdziła, że nałożenie na nią obowiązku rozbiórki garażu blaszanego spowoduje ingerencję w prawo własności osoby trzeciej, tj. właściciela ruchomości w postaci garażu blaszanego U. P. Niezależnie od powyższego Gmina podniosła, że w sprawie wydana już została decyzja o rozbiórce. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. nakazał rozbiórkę garażu blaszanego zlokalizowanego przy ulicy [...] w R. W ocenie skarżącej organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w stopniu istotnym, wadliwie przeprowadzając postępowanie dowodowe i w efekcie orzekając w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Podkreśliła, że sprawa dotyczy sprawy już załatwionej decyzją ostateczną pozostającą w obrocie prawnym. W myśl art. 156 § 1 pkt 3 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z dostępnych materiałów wynika, że sprawa dotyczy tego samego garażu. W ocenie Gminy organ drugiej instancji błędnie też zastosował art. 97 §1 pkt 4 kpa. Skoro bowiem organ ten zawiesił postępowanie uznając, iż rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, to brak było podstaw w okolicznościach sprawy na jego podjęcie. Do skargi dołączono odpisy umów najmu przedmiotowego garażu i przywołanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Odnosząc się do zarzutu funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o rozbiórce przedmiotowego garażu, wyjaśnił, iż decyzja ta nie była mu znana i stanowi nową okoliczność, o której dowiedział się w momencie złożenia przedmiotowej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest możliwe wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia. Orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły postępowania w sposób dokładny i wyczerpujący i nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wskutek zaistnienia nowych okoliczności w sprawie, a mianowicie dołączenia do akt sprawy pozostającej w obiegu prawnym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nr [...] z dnia [...] r., którą nakazano D. R. rozbiórkę garażu blaszanego zlokalizowanego przy ulicy [...] w R., zasadnym może się okazać zarzut res iudicata. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, zaistnienie sytuacji, gdy sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną albo sprawę załatwiono milcząco, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Tak więc w sytuacji, gdy wymieniona powyżej decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. dotyczy przedmiotowego garażu blaszanego, decyzje wydane w niniejszym, kontrolowanym obecnie postępowaniu dotknięte są wadą nieważności. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie na podstawie dołączonej do akt sprawy dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego decyzji z [...] r. nie można w sposób bezsporny ustalić, że decyzja ta dotyczy garażu, który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Uwzględniając powyższe organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić ponowne postępowanie w celu jednoznacznego ustalenia, czy wymieniona powyżej decyzja rozbiórki garażu położonego w R. przy ulicy [...] dotyczy przedmiotowego garażu. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje wymieniona powyżej decyzja wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty, naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Wydanie w zaistniałej sytuacji merytorycznej decyzji, spowodowałoby iż byłaby ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Dodatkowo trzeba podnieść, że organy powinny dokładnie zapoznać się z treścią wymienionej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego i rozważyć, czy decyzja ta nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w przywołanym już powyżej art. 156 § 1 kpa. Mianowicie, mocą tejże decyzji, orzekając nakaz rozbiórki, odroczono termin jej wykonania do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z zapisem planu ogólnego miasta R. Tymczasem z mocy art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., wyżej powołanej, właściwy organ władny był odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na czas oznaczony i zezwolić na czasowe wykorzystywanie obiektu w sposób określony w decyzji. Stąd też budzi wątpliwość zasadność rozstrzygnięcia w tej części. Dopiero po dokładnym ustaleniu, czy wskazana przez Gminę R. decyzja o rozbiórce dotyczy tego samego garażu i ewentualnym rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym o legalności tej decyzji, możliwe będzie merytoryczne rozpatrzenie kwestii legalności tego garażu. Przy ponownym rozpatrzeniu organy będą mogły także odnieść się do kwestii możliwości legalizacji garażu w przypadku ewentualnej zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku takiej możliwości, rozstrzygając ponownie sprawę organy winny wziąć pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1024/15 wyrażone w analogicznej sprawie co do adresata nakazu, którym winien być obecny właściciel nieruchomości. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 77 § 1 kpa, co mogło doprowadzić do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 i skutkować musiało uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1639 ze zm.). O kosztach postępowania na rzecz Gminy obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, czyli łącznie 997 zł, Sąd orzekł stosownie do jego wyniku na podstawie jej art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 oraz § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną stanu faktycznego sprawy przedstawioną w niniejszym wyroku. Tak tez pogląd zajęto w analogicznej sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 1204/17. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi w zakresie błędnej wykładni art. 47 i art. 48 kodeksu cywilnego sąd administracyjny stwierdził, że dla wyniku sprawy bez znaczenia prawnego jest fakt, czy przedmiotowy garaż stanowi część składową nieruchomości. Nakaz rozbiórki musi być skierowany do właściciela nieruchomości, bowiem tylko ten podmiot może go usunąć z jej terenu. Osoba, która nie dysponuje prawem do nieruchomości nie ma możliwości wykonania nakazu. Skarżąca Gmina władna jest też w drodze procesu cywilnego domagać się usunięcia przedmiotowego garażu od jego właściciela, o ile uważa że stanowi on cudzą własność. Wadliwe było też zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia zmiany planu miejscowego dla przedmiotowego terenu, bowiem kwestia ta nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. ec