II SA/Gl 581/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. i T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących [...] zł ([...] zł ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ), "utrzymał w mocy co do meritum" decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r., a uchylił ją w części orzekającej o terminie i ustanowił nowy termin wykonania do dnia [...] r. Wyżej opisaną decyzją nakazano H. C. i E. C. – współwłaścicielom budynku mieszkalnego przy ul. A w R., w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w tym budynku wykonanie następujących robót : - uzupełnienie brakujących i wzmocnienie osłabionych fragmentów drewnianej konstrukcji dachu i deskowania, zdjęcie luźnych fragmentów pokrycia dachu, uzupełnienie braków, - zabezpieczenie w sposób trwały otworu okiennego bez stolarki okiennej na piętrze obiektu od strony drogi ( poprzez zamontowanie w nim stolarki, zabiciu go deskami lub zamurowaniu ). Na decyzję ostateczną [...]WINB z dnia [...] r. skargę złożył E. C. i H. C.. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a także wnosili o jej uwzględnienie w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z zm.) dalej ppsa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się, że skarga zapisana pod sygn. II SA/Gl 465/04 ) w oparciu o art. 54 § 3 ppsa oraz art. 138 § 2 kpa w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 28 kpa bowiem W. i T. K. – właściciele budynku sąsiadującego z budynkiem będącym przedmiotem postępowania, na wniosek których zostało wszczęte postępowanie nie otrzymali decyzji organu I instancji jako strony, a jedynie do wiadomości. Tym samym osoby te pierwotnie uznane za strony, zostały pozbawione możliwości złożenia odwołania. Na skutek wydania decyzji z [...] r. oraz wniosku organu II instancji postępowanie w sprawie II SA/Gl 465/04 zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] r. Z kolei na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] r., wydaną w trybie autokontroli, skargę złożyli W. K. i T. K.. Wyrazili w niej niezadowolenie z uchylenia korzystnych dla nich decyzji i wskazali na postępującą degradacje ich budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż wydając decyzję na podstawie art. 54 § 3 ppsa, nie kwestionował merytorycznych rozstrzygnięć zawartych w uchylonych decyzjach, ale kierował się potrzebą wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji to jest wydanych z naruszeniem art. 28 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie problemem jest przede wszystkim zakres, w jakim organ administracyjny otrzymawszy skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z zm.) dalej ppsa – może skorzystać z uprawnień autokontrolnych. Organ administracyjny w rozpoznawanej sprawie uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w celu uzupełnienia postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ odwoławczy uznał, że wobec uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 54 § 3 ppsa powstała możliwość dalszych działań autokontrolnych, dopuszczalnych w ramach zwykłego postępowania administracyjnego –przewidzianego art. 138 kpa. Przyjęcie takiego poglądu – w ocenie składu orzekającego – jest błędne. Kompetencje wynikające z art. 54 § 3 ppsa i art. 138 kpa są różne i rozłączne. Nie można po skorzystaniu z art. 54 § 3 ppsa uznać iż otworzyła się możliwość "cofnięcia sprawy" do etapu postępowania odwoławczego i do działań organu odwoławczego opartych na art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 54 § 3 ppsa, organ administracyjny za pośrednictwem którego wniesiono skargę ( art. 54 § 1 ppsa ) może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględnienie skargi nie zwalnia organu z obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ( 54 § 2 ppsa ) oraz oczywiście decyzją wydaną w oparciu o art. 54 § 3 ppsa. Regulacja zawarta w art. 54 § 3 ppsa wyraźnie nawiązuje także pod względem redakcyjnym do art. 38 § 2 ustawy o NSA z 11.05.1995 r. Zmiany dotyczą dwóch kwestii, a mianowicie możliwości wykonania uprawnienia z art. 54 § 3 " do dnia rozpoczęcia rozprawy" oraz ograniczenia organu wykonującego uprawnienia w zakresie autokontroli do działań "w zakresie swojej właściwości...". Ponieważ te różnice dla niniejszej sprawy nie mają znaczenia, aktualność zachowało orzecznictwo dotyczące art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Pod rządami tej ostatniej ustawy wyrażano pogląd, iż kompetencja z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest podstawą samodzielną i samoistną postępowania prowadzonego przez organ, a przesłanki stosowania tego przepisu są regulowane w sposób autonomicznego. Korzystanie z trybu autokontroli określonego w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA i 138 § 2 kpa łącznie jest wykluczone. W ocenie składu orzekającego oraz części doktryny ( T. Woś, M. Krzysek – Malczyk, M. Romańska Postępowanie sądowoadministracyjne oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tych samych autorów ) poglądy te zachowały aktualność pod rządami obecnej ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji należy stwierdzić, że korzystanie z trybu określonego w art. 138 § 2 kpa jest możliwe jedynie w postępowaniu odwoławczym, a możliwość ta jest definitywnie zakończona z momentem złożenia skargi do sądu administracyjnego (aktualnie za pośrednictwem organu, którego działania zaskarżono – art. 54 § 1 ppsa ). Ewentualny powrót do rozpoznania sprawy w trybie art. 138 § 2 kpa jest możliwy tylko w następstwie orzeczenia sądu administracyjnego o odpowiedniej treści, ono bowiem otwiera drogę do powrotu sprawy do postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 54 § 3 ppsa organ może bowiem jedynie zadośćuczynić skardze. Z przepisu tego wynika, że warunkiem skorzystania z uprawnień do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarzutów oraz wniosków skargi. Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 powinna rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji. Uwzględnienie skargi w całości następuje w sytuacji : - uchylenia zaskarżonej decyzji w całości ( części ) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy , - uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie o istocie sprawy, - uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania I instancji, - uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. Nie jest natomiast możliwe – zdaniem składu orzekającego – wydanie na podstawie art. 54 § 3 ppsa decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania ( odmienne stanowisko J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, s.106 ). Od momentu złożenia skargi do sądu administracyjnego "gospodarzem sprawy" jest sąd, a możliwość działania organu na podstawie art. 54 § 3 ppsa jest wyjątkiem, który nie podlega wykładni rozszerzającej. W ramach autokontroli organ może uczynić jedynie tyle, ile w skardze żąda strona, a żądała tylko uchylenia decyzji organu II instancji. Odmienne zachowanie organu administracji – uchylenie decyzji II oraz decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nastąpiło więc z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 ppsa. Nadto decyzja ta w części orzekającej o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia oznacza wkroczenie przez organ administracyjny w kompetencje sądu, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady wyłączności działania sądu w zakresie określonym przez system prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o art. 200 ppsa.