II SA/Gl 581/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę. Prezydent Miasta B. – rozpoznając po raz kolejny wniosek [...] Sp. z o.o. – decyzją z dnia [...] roku, nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych o łącznej pow. zabudowy – [...] m2, kubaturze – [...] m2 z parkingami podziemnymi, uzbrojeniem terenu, małą architekturą na pgr [...], gm. kat. M. w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przeprowadzona – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej powoływanym jako "rozporządzenie") – analiza terenu oraz wizja wykazała brak spełnienia przez projektowaną zabudowę przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (Dz. U. nr 80, poz. 717, dalej powoływana jako "ustawa"). Mimo, że za działkę sąsiednią organ I instancji uznał każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, dostępną z ul. [...] jak działka przewidziana do zainwestowania, to żadna z nich nie może stanowić wzorca dla nowej zabudowy. Budynek hotelu [...] posiada [...] kondygnacji naziemnych, ale zlokalizowany jest w linii zabudowy ul. [...], a dostęp do ul. [...] należy traktować jako dodatkowy o charakterze przeciwpożarowo-gospodarczym. Budynek ten stanowi pierzeję ul. [...], natomiast pierzeję ul. [...] tworzą niskie budynki jednorodzinne, dwukondygnacyjny budynek hotelowy towarzyszący boisku, chata myśliwska hotelu [...], zespół pałacowy składający się z dwóch budynków (parterowego i dwukondygnacyjnego) w zabytkowym parku. Zdaniem organu I instancji planowane budynki z powodu swoich gabarytów ([...] kondygnacji) naruszałyby ład przestrzenny ul. [...]. Mimo więc spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy niedopuszczalne jest ustalenie wnioskowanych warunków, bowiem nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Decyzja organu I instancji została przez ten organ sprostowana postanowieniem z dnia [...] roku w zakresie numeracji działki podlegającej zainwestowaniu z "pgr [...]" na "pgr [...]". W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano na wniosek inwestora określający działkę jako "pgr [...]" i dokonany podział tej działki, zatwierdzony w dniu [...] roku, w wyniku którego powstały dwie działki: [...] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2. Projektowana inwestycja ma być posadowiona na działce [...], a wszelka dokumentacja w sprawie dotyczy już działki [...]. W odwołaniu od decyzji organu I instancji wnioskodawca zarzucił wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy na skutek dokonania jego nieprawidłowej wykładni, nadużycie uznania administracyjnego, oparcie stanowiska o stronniczą analizę, dokonanie nieprawidłowej subsumcji stanu faktycznego do stanu prawnego w zakresie drogi publicznej. Zdaniem wnioskodawcy punktem odniesienia dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy powinny być zabudowania hotelu [...] bowiem działki na których są one zlokalizowane posiadają dostęp do drogi publicznej, którą jest nie tylko ul. [...], ale i ul. [...]. Ten fakt wynika z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] roku dla nadbudowy i rozbudowy hotelu. Odnośnie kontynuacji funkcji – wnioskodawca powołał wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 482/06, Lex nr 284499 – zgodnie z którym nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a przede wszystkim analiza uwarunkowań przestrzennych w formie graficznej i opisowej świadczą o niespełnieniu przez projektowaną zabudowę działki wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zabudowa działek dostępnych z ul. [...], a więc z ulicy z której dostępna jest działka przewidziana do zainwestowania nie mogą stanowić odniesienia przestrzennego dla budowy budynków wielorodzinnych, pięciokondygnacyjnych. W obszarze analizowany znajduje się wprawdzie obiekt o wysokości [...] kondygnacji, a mianowicie hotel [...], mający także dostęp do ul. [...], ale zlokalizowany jest w linii zabudowy ul. [...], przy skrzyżowaniu z główną arterią komunikacyjną miasta i dlatego nie może on stanowić odniesienia dla planowanej zabudowy. Zatem skoro nie zostały spełnione wymagania przewidziane art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie było możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem skarżącej punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy dla projektowanych obiektów powinny być obiekty hotelu [...], który usytuowany jest na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Na rozprawie w dniu 15 października 2008 roku Prezes skarżącej A. B. dodatkowo wskazał na zrealizowanie dwóch budynków czteropiętrowych na działce mającej dostęp do ulicy [...] (wykonanie budynków po sporządzeniu analizy) oraz przewidywaną zabudowę basenu halą. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim należy stwierdzić, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w dacie orzekania przez organy administracyjne brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że realizacja inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych [...] kondygnacyjnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi, uzbrojeniem terenu i małą architekturą, wymaga w pierwszej kolejności ustalenia warunków zabudowy terenu (art. 59 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji w tym przedmiocie jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy, a więc jeżeli chociażby jeden z tych warunków nie jest spełniony pozytywna decyzja w tym przedmiocie nie jest dopuszczalna. W niniejszej sprawie organy orzekające stwierdziły brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stosownie do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach jest uzależnione od ustalenia, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten formułuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa i jego celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania, co w konsekwencji ma służyć ochronie ładu przestrzennego. Dowodem przeprowadzonym na okoliczność spełnienia przez projektowaną inwestycję tych warunków powinna być analiza sporządzona na podstawie rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku. Ustalenie stopnia spełnienia tych wymagań jest możliwe po wcześniejszym wskazaniu konkretnych obiektów budowlanych mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach, które są dostępne z tej samej drogi publicznej. Dopiero ustalenie takich obiektów umożliwia przejście do badania spełnienia wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu. Podstawowym kryterium podczas oceny funkcji obiektu powinien być cel, w jakim zostały wzniesiony, katalog potrzeb jaki zaspakaja i aktualny sposób użytkowania, przy czym jest oczywiste, że pod uwagę mogą być brane jedynie obiekty istniejące co najmniej w stanie surowym, a nie obiekty projektowane. Natomiast ocena cech, formy architektonicznej i sposobu zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, powinna obejmować gabaryty obiektów, wzajemne przestrzenne ulokowanie, stosunek zajmowanych powierzchni do poszczególnych funkcji, jeżeli ten sam obiekt wypełnia więcej niż jedną funkcję. Znajomość funkcji, cech, form architektonicznych, sposobu zagospodarowania działek sąsiednich umożliwia organowi orzekającemu dokonanie oceny co do stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy sąsiedniej. Tylko bowiem znaczny stopień podobieństwa wymienionych determinantów pozwala na stwierdzenie, iż zamierzone zabudowanie działki objętej wnioskiem będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej zabudowy terenu w znaczeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Brak spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy czyni niecelowym badanie dalszych warunków określonych w tym przepisie (to jest pkt 2-5). Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie organy orzekające przeprowadziły prawidłowo postępowanie, nie naruszając w szczególności art. 7, 8 i 77 kpa oraz przepisów rozporządzenia, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji spełniającej wymagania art. 107 § 3 kpa. W sposób prawidłowy, odpowiadający § 3 rozporządzenia zostały określone granice terenu analizowanego, Zostały one bowiem wyznaczone w promieniu około 160 m przy froncie działki wynoszącym 67 metrów i przy uwzględnieniu istniejącego zespołu urbanistycznego. Na wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę uwarunkowań przestrzennych, a wyniki tej analizy zawierające część graficzną i tekstową stanowią załączniki decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe analizy, które stały się podstawą decyzji skład orzekający akceptuje. Działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Działki dostępne z tej ulicy, a znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowane są niskimi budynkami jednorodzinnymi, dwukondygnacyjnym budynkiem hotelowym towarzyszącym boisku, chatą myśliwską hotelu [...], zespołem pałacowym składającym się z dwóch budynków (parterowego i dwukondygnacyjnego) w zabytkowym parku. Żaden z tych obiektów z uwagi na gabaryty i funkcję nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dla ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Na terenie objętym obszarem analizowany istotnie, jak twierdzi skarżący, znajduje się hotel [...], co przyznał organ odwoławczy. Zabudowania tego hotelu zajmują teren dostępny także z ul. [...], a więc stanowią punkt odniesienia dla ustalenia spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 dla zamierzonej zabudowy. Zabudowania hotelu [...] jednakże nie wykazują, wbrew przekonaniu skarżącego, cech które pozwalają na uznanie, iż są one "dobrym sąsiedztwem" dla spornego zamierzenia budowlanego. Spełniają one bowiem jedynie warunek "dobrego sąsiedztwa" przy korzystnej dla wnioskodawcy wykładni w zakresie wysokości obiektu. Zabudowania hotelu posiadają bowiem [...] kondygnacji, a projektowana zabudowa [...] kondygnacji. Spełnienie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wyklucza jednak przede wszystkim funkcja hotelu [...] i projektowanej zabudowy. Funkcją hotelu [...] są usługi w zakresie hotelowym, a funkcją zamierzonej zabudowy: mieszkalnictwo wielorodzinne. Funkcje te różnią się między sobą zasadniczo bowiem funkcja wielorodzinnej zabudowy pociąga za sobą konsekwencje nie znane funkcji usługowej hotelowej. Niewątpliwie więc nie można mówić w omawianym przypadku o kontynuacji funkcji. Niezależnie od powyższego, mimo mieszczenia się terenu zajętego przez hotel [...] w obszarze analizowanym i dostępu do ul. [...], zabudowa hotelu uniemożliwia ustalenie kontynuacji linii zabudowy, bowiem zabudowa ta jest zlokalizowana w linii zabudowy ul. [...], a nie [...]. W sposób oczywisty punktem odniesienia dla ustalenia wymagań dla zamierzonej zabudowy nie mogą być dwa budynki czteropiętrowe, które nie istniały w dacie sporządzania analizy przestrzennej, ani potencjalna zabudowa halą basenu. Budynki czteropiętrowe są bowiem zlokalizowane według oświadczenia skarżącego na terenie mającym dostęp do ul. [...], a nie [...], a zabudowa basenu stanowi inwestycję potencjalną, a nie istniejącą co już wyklucza ją z badania spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro więc w analizowanym terenie brak było działki mającej dostęp do ulicy [...], jak działka której dotyczył wniosek, zabudowanej w sposób pozwalający na spełnienie wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, zasadnie zaskarżoną decyzją odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Zarzut braku obiektywnej analizy uwarunkowań przestrzennych, która stanowiła zasadniczą podstawę rozstrzygnięcia nie został ani w skardze, ani na rozprawie przed sądem w sposób wiarygodny uzasadniony. W związku z tym uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzeczono, jak w sentencji. SW