II SA/Gl 584/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] skarżący J.B. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. We wniosku wskazał, iż chodzi o nieruchomość położoną w P. przy ul. [...] ([...]) oznaczoną numerem geodezyjnym [...], zapisaną w księdze wieczystej Kw [...] Sądu Rejonowego w T. Postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji zawiesił z urzędu postępowanie, zobowiązując jednocześnie Gminę P. do wystąpienia do Wojewody Ś. z wnioskiem o stwierdzenie w drodze decyzji nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Ś. ostateczną decyzją z dnia [...] Nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem [...] przez Gminę P., własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...], położonej w jednostce ewidencyjnej M. P., obrębie D., oznaczonej na mapie projektu podziału przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] pod numerem [...] działką o numerze [...] o pow. [...] m2, która wyodrębniona została z działki o numerze [...] ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...] Sądu Rejonowego w T., stanowiącej w dniu [...] własność J.B. W uzasadnieniu wykazano spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwanej dalej Przepisy wprowadzające. Pouczono także, że strona może złożyć stosowny wniosek o ustalenie i przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Wobec ustania przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania, organ pierwszej instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego, zaś po jego sporządzeniu wyznaczył i przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu [...]. Zgodnie ze sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A.M. operatem szacunkowym wartość przedmiotowej nieruchomości określona została na kwotę [...] złotych. Skarżący podczas rozprawy administracyjnej nie zgodził się z tak ustaloną kwotą, stwierdzając, iż jest ona zbyt niska. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P., powołując się na art. 73 Przepisów wprowadzających ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącego za nabycie przez Gminę przedmiotowej nieruchomości w kwocie [...] złotych. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że nie ma ona mocy prawnej. Wpis prawa własności w księdze wieczystej nastąpił bez jego zgody i bez wymaganego aktu notarialnego. Stwierdził ponadto, ze ustalenie kwoty odszkodowania w wysokości [...] złotych za metr kwadratowy jest nieadekwatne do wartości sąsiednich działek budowlanych, których cena sięga [...] złotych za metr kwadratowy. Oświadczył, że najniższa kwota, na którą może wyrazić zgodę to [...] złotych. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko prezentowane w decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazał, że ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego, który spełniał wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W szczególności rzeczoznawca wycenił przedmiotową nieruchomość uwzględniając ceny gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród nieruchomości przyległych tj. przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, ponieważ w badanym okresie nie znalazł wiarygodnych transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa przy ujawnianiu prawa własności, organ odwoławczy wyjaśnił, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających bez konieczności sporządzania aktu notarialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została przez osobę nie będącą Prezydentem Miasta P., a Prezydent nic o tej decyzji nie wiedział. Zarzucił, iż nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na która powołują się organy. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu odnośnie wysokości oczekiwanego odszkodowania. Zarzucił organom przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał również, że decyzja organu pierwszej instancji została podpisana przez osobę działająca z upoważnienia Prezydenta udzielonego w trybie art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W kwestii rozprawy administracyjnej organ odwoławczy zauważył, że na protokole z tej rozprawy widnieje podpis skarżącego. Odnośnie postulowanej przez skarżącego wysokości odszkodowania, organ stwierdził, iż dla jego ustalenia nie ma znaczenia, jakie odszkodowanie otrzymały inne osoby. Na rozprawie w dniu [...] skarżący potwierdził, że złożony na protokole z rozprawy administracyjnej w dniu [...] podpis jest jego podpisem, chociaż później dodał, że "może być". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem, albowiem wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, w szczególności kwestii podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Jakkolwiek za nieuzasadnione należy uznać te zarzuty skarżącego, które dotyczyły sposobu i formy przejęcia własności spornej nieruchomości, to nie można pominąć faktu, iż zasadniczym zarzutem była kwestia wysokości przyznanego odszkodowania. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 Konstytucji RP), a ingerencja organów administracji publicznej w to prawo nastąpić może wyłącznie w przypadkach służących realizacji celu publicznego, na podstawie ustawy. W tym przypadku ingerencja w prawo własności poprzez jego odjęcie dotychczasowemu właścicielowi nastąpiła na mocy ustawy - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Rolą organu było z mocy ustawy ustalenie wysokości odszkodowania, przy czym ustalając to odszkodowanie nie można było pominąć jego słusznej wysokości (art. 21 ust. 2 in fine Konstytucji RP). Dla ustalenia tej słusznej wysokości ustawodawca wprowadził unormowania, które nakazują uwzględnienie określonych parametrów przy sporządzaniu wyceny nieruchomości. Zgodnie z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Tymi przepisami są z kolei przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, a w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W świetle powyższego nie budzi zastrzeżeń zastosowanie przez rzeczoznawcę procedury szacowania określonej w § 36 powołanego rozporządzenia. Wątpliwości natomiast rodzą wnioski, jakie rzeczoznawca sformułował na podstawie zgromadzonych danych. Poza sporem pozostaje, że wobec braku w badanym okresie czasu wiarygodnych transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi, to zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia wyceny należało dokonać na podstawie ceny 1 metra kwadratowego gruntu o przeznaczeniu przeważającym wśród nieruchomości przylegających. Słusznie także przyjęto, że tym przeważającym przeznaczeniem dla badanego obszaru jest funkcja mieszkaniowa. Prowadząc analizę w tym kierunku rzeczoznawca określił badany rynek jako rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę na terenie miasta P. i miast okolicznych w latach [...]. Wskazał przy tym na załączony do operatu zbiór transakcji. W zbiorze tym wymienionych zostało [...] transakcji spełniających przyjęte wyżej kryteria. Z tych [...] transakcji do porównań przyjęto [...], których cena wahała się od [...] do [...] złotych za metr kwadratowy. W porównaniu z pozostałymi transakcjami wymienionymi w zbiorze przyjęte do porównania transakcje są transakcjami o najniższych cenach transakcyjnych za metr kwadratowy. W przypadku wszystkich pozostałych transakcji cena za 1 metr kwadratowy przekracza [...] złotych, a w jednym przypadku dochodzi do kwoty [...] złotych. W takim stanie rzeczy wątpliwości organu odwoławczego, wobec wyraźnego wskazania przez skarżącego w odwołaniu na okoliczność, że ceny rynkowe okolicznych nieruchomości sięgają [...] złotych za metr kwadratowy, winny dotyczyć motywów, jakimi kierował się rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy, dokonując wyboru transakcji o najniższej wartości. Ponieważ wątpliwości tych nie wyjaśnia znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy, ani też pozostały materiał dowodowy, obowiązkiem organu odwoławczego przed wydaniem zaskarżonej decyzji było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadzie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W szczególności organ winien był zażądać od autora operatu wyjaśnień, dlaczego przyjął do porównania transakcje o najniższej wartości i dlaczego pominął pozostałe transakcje. Jeżeli natomiast po udzieleniu tych wyjaśnień nadal pozostałyby istotne wątpliwości co do przyjętego sposobu wyceny względnie też zaistniałaby konieczność sporządzenia ponownego operatu, to wówczas organ winien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 kpa, albowiem sprawa wymagałaby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Na aprobatę zasługuje przytoczone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę stanowisko, że do zadań organów administracji publicznej należy dokonanie oceny, czy operat zawiera wymagane elementy oraz odpowiada zasadom określonym przepisami prawa. Nie sposób jednak przyjąć, że zadania organów w tym zakresie ograniczyć się mają wyłącznie do tej oceny. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Faktem jest, że w sprawie o odszkodowanie organ nie może sam ustalić wysokości tego odszkodowania i ma obowiązek posłużenia się operatem szacunkowym sporządzonym przez uprawnioną osobę. Nie może jednak bezkrytycznie przyjąć ustaleń takiego operatu, w szczególności, kiedy nie wyjaśnia on okoliczności przyjęcia do wyceny takich, a nie innych transakcji znanych zarówno rzeczoznawcy jak i organowi. Wobec powyższego Sąd uznał zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji za wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 w zw. z art. 136 kpa) a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącego organ odwoławczy weźmie pod uwagę wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa.