II SA/Gl 584/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. A. T. zwrócił się do Prezydenta B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia, w trybie wznowienia postępowania, wszystkich decyzji podziałowych dotyczących jego zmarłego ojca. Wskazał na przesłanki uzasadniające wznowienie: decyzje zostały wydane z popełnieniem przestępstwa, dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazały się fałszywe, decyzja została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu z urzędu, właściciel bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu. We wniosku zostały wymienione numery kilku działek oraz kilku decyzji. Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta przekazał wniosek, w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a., Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B., jako organowi właściwemu w sprawie stwierdzenia nieważności, wniosek został bowiem, wbrew jego treści, zakwalifikowany jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowych. Postanowienie to nie zostało przez stronę zaskarżone, wobec czego Kolegium podjęło czynności w sprawie. Po ustaleniu stron postępowania i jego przedmiotu, przeprowadziło postępowanie m. in. w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r., znak [...], wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...],objętej KW [...]. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji wskazując, że nie wykazana została żadna z przesłanek nieważności, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgłoszone przez stronę zarzuty odnoszą się natomiast do przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego i w takim postępowaniu mogą zostać rozpoznane. Na skutek wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...]r. nr [...]. Decyzja ta została stronie doręczona w dniu [...]r. Wnioskiem z dnia [...]r. A. T. zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o wznowienie postępowania "w sprawie ostatecznych decyzji z [...]r." (jak można wnosić z okoliczności związanych z postępowaniem, organ wydał więcej niż jedną decyzję, rozpoznając kwestie nieważności kilku decyzji podziałowych). Skarżący podniósł, że decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, po opieszałym i biurokratycznym rozpoznaniu sprawy, nie dopuszczono go do udziału w postępowaniu, zaniechano przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, oparto się na zafałszowanych dowodach Urzędu Miejskiego. Po otrzymaniu tego wniosku Kolegium zwróciło się do skarżącego o określenie decyzji, której dotyczy wniosek, wskazanie przesłanek wznowienia oraz podanie daty i okoliczności, w których dowiedział się o przesłankach wznowienia. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia [...]r. podał, że żąda wznowienia na podstawie art. 145 §1 pkt 1,2,4 i 5 k.p.a. Określił też decyzję, wskazując iż przedmiotem żądania jest ostateczna decyzja SKO w B. z dnia [...]r. nr [...]. W aktach sprawy znajduje się nadto inne pismo skarżącego z dnia [...]r., dotyczące innej decyzji Kolegium z dnia [...]r. nr [...], w którym podaje on, że o przesłankach wznowienia dowiedział się w [...] r. w biurze poselskim, dzięki poradzie prawnej. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] SKO w B. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]r. nr [...]. W podstawie prawnej podano art. 149 § 3 w związku z art. 147, 148 i 150 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu natomiast wyjaśniono, że podanie o wznowienie wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o przesłance wznowienia, z tym że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny, że strona nie brała udziału w postępowaniu biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skarżący złożył wniosek po upływie tego terminu, albowiem, jak sam oświadczył, o istnieniu w sprawie przesłanek wznowieniowych dowiedział się w [...]r., natomiast o decyzji objętej żądaniem dowiedział się z chwilą jej doręczenia w dniu [...]r. Pismem z dnia [...]r. skarżący zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...]r. SKO w B. utrzymało w mocy swoją decyzję z [...]r., powielając jej uzasadnienie. W skardze do sądu administracyjnego A. T. wniósł o zmianę decyzji, wznowienie postępowania, dopuszczenie dowodu z wszystkich dokumentów dotyczących postępowania, w tym spraw w przedmiocie podziału nieruchomości i z opinii biegłego grafologa oraz przeprowadzenia oględzin. Zarzucił, że postępowanie było prowadzone niewłaściwie. Organy dysponują fałszywymi dokumentami, albowiem podpisy jego ojca na operatach podziałowych i innych dokumentach zostały sfałszowane. Skutkiem jest zawłaszczenie [...] arów pod drogi publiczne a organy ścigania, sądy powszechne i organy administracji odmawiają prowadzenie postępowań. Podniósł także, że Kolegium wydało dwie decyzje dotyczące tej samej sprawy: na posiedzeniu niejawnym w dniu [...]r. znak [...] i z dnia [...]r. znak [...]. Jedna z nich niewątpliwie jest zafałszowana. W marcu popełniono zatem przestępstwo i to jest główną przesłanką wznowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w skardze strona nie odniosła się do zasadniczego powodu udzielonej odmowy wznowienia postępowania, jakim był uchybienie terminu do złożenia wniosku. Wyjaśniono także, że decyzje z [...] i [...]r. dotyczą różnych postępowań prowadzonych z udziałem skarżącego. Na rozprawie w dniu 4 grudnia Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącemu, że sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem decyzji wydawanych przez organy administracji, o czym stanowi art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Przedmiotem kontroli jest decyzja zaskarżona do sądu. W niniejszej sprawie była to decyzja o odmowie wznowienia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości o nr [...]. Sąd nie mógł zatem badać legalności samej decyzji o zatwierdzeniu podziału, czy decyzji o odmowie stwierdzenia jej nieważności, nie one bowiem zostały zaskarżone do sądu. Badaniu Sądu podlegały w istocie kwestie o charakterze procesowym, czyli problem, czy spełnione zostały przesłanki do wznowienia postępowania, ale nie w stosunku do decyzji o zatwierdzeniu podziału, lecz decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...]. Taki przedmiot zaskarżenia wynikał wprost ze skargi. Z tego względu oddaleniu przez Sąd podlegały wnioski dowodowe zawarte w skardze. Wnioski te dotyczyły bowiem dokumentów oraz zarzutów kierowanych przez skarżącego pod adresem postępowań i decyzji związanych z podziałem działki (sfałszowanie podpisu ojca skarżącego na operatach podziałowych, domaganie się oględzin działki czy opinii biegłego z zakresu pisma). Kwestie te nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia legalności decyzji zaskarżonej do Sądu rozpoznawaną skargą. Sąd administracyjny może prowadzić postępowanie dowodowe w ograniczonym zakresie, ale w związku z rozpatrywaną sprawą, w odniesieniu do okoliczności dla sprawy istotnych. Wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego takiego charakteru i związku nie miały. Nadto sądy administracyjne w ogóle nie mają uprawnień do przeprowadzania dowodów z oględzin czy opinii biegłych, jedynym środkiem dowodowym dopuszczalnym w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest dowód z dokumentów, o czym stanowi art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ograniczenie to pozostaje w związku z zakresem uprawnień przyznanych sądom administracyjnym. Trzeba bowiem wyjaśnić, że sądy administracyjne w odniesieniu do decyzji administracyjnych mogą stosować tylko środki przewidziane w art. 145 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to znaczy, że po ewentualnym stwierdzeniu wydania decyzji niezgodnie z prawem, w zależności od rodzaju uchybienia, mogą orzec o jej uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności. Sądy administracyjne nie mogą natomiast orzekać w sprawach administracyjnych co do istoty, to znaczy, nie mogą wydać orzeczenia zastępującego decyzję administracyjną. Z tego powodu nie mógł odnieść skutku wniosek skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego, i to dotyczącego zatwierdzenia projektu podziału, co zdaje się wynikać z treści żądania strony. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa. Skarżący domagał się od organu wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...]r. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zostało uregulowane w art. 145 - 153 kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na jego nadzwyczajny charakter, jest to postępowanie wysoce sformalizowane i przebiega zasadniczo w dwóch fazach. W pierwszej kolejności wniosek o wznowienie podlega badaniu pod względem formalnej dopuszczalności wszczęcia postępowania. Do formalnych przesłanek podlegających badaniu na tym etapie należy kwestia terminu oraz właściwości podmiotu wnoszącego wniosek: wniosek musi pochodzić od strony postępowania i być złożony z zachowaniem miesięcznego terminu. Zgodnie z art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności, stanowiącej podstawę wznowienia. W przypadku, gdy podstawą wznowienia jest brak udziału strony w postępowaniu, termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jeżeli organ stwierdzi brak przesłanek formalnych do wznowienia postępowania, wydaje decyzję o odmowie jego wznowienia (art. 149 § 3). Jeżeli natomiast przesłanki te są spełnione, organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania i dopiero wtedy przystępuje do analizowania, czy zaszły okoliczności wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., np. brak udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną czy wydanie decyzji w wyniku przestępstwa lub w oparciu o fałszywe dowody. W przypadku skarżącego nie doszło do badania istnienia przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a., albowiem postępowanie zostało zakończone w pierwszej fazie, decyzją o odmowie wznowienia. Nie ulega wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania pochodził od strony postępowania, co oznacza, że spełniony został jeden z warunków formalnych. Odmowa nastąpiła ze względu na uchybienie miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku. Na wezwanie organu skarżący w piśmie z dnia [...]r., dotyczącym niniejszej sprawy, nie udzielił informacji, kiedy dowiedział się o przesłankach wznowienia, wskazał jedynie na ich rodzaj, powołując art. 145 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. W przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin ten biegł od daty dowiedzenia się o decyzji ostatecznej, co miało miejsce dnia [...]r., wówczas bowiem decyzja została skarżącemu doręczona. W tym zakresie wniosek o wznowienie z dnia [...]r. był zatem spóźniony. Natomiast odnośnie pozostałych przesłanek wskazanych przez skarżącego, nie określił on w tym piśmie daty dowiedzenia się o ich zaistnieniu. W drugim z pism z dnia [...]r., dołączonym do akt, chociaż dotyczącym innego postępowania i decyzji, podał, że o przesłankach wznowienia dowiedział się w [...]r. w czasie bezpłatnych konsultacji prawnych w biurze poselskim. Organ przyjął tę datę za moment, od którego rozpoczął bieg terminu miesięcznego i stwierdził złożenie wniosku o wznowienie za spóźnione. W ocenie Sądu, nie jest do końca jasne, co skarżący rozumie przez "dowiedzenie się o przesłankach wznowienia", czy chodzi mu o moment dowiedzenia się o okolicznościach faktycznych uzasadniających wznowienie (co ma znaczenie dla sprawy), czy też moment uzyskania wiedzy o stanie prawnym, regulującym instytucje wznowienia. Zaniechanie przez organ rozstrzygnięcia tej wątpliwości nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze, za istotne należy uznać, że w ramach kontrolowanego postępowania, strona nie wykazała innego momentu dowiedzenia się o istnieniu okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 2,4 i 5 k.p.a. Zarzutów w tym zakresie nie sformułowała także w skardze. Należy zatem zgodzić się z wnioskiem organu, że skarżący nie uprawdopodobnił, że wniosek o wznowienie zastał złożony w terminie 1 miesiąca od dnia dowiedzenia się o istnieniu przesłanek wznowienia. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że kierunek nadany postępowaniu jest konsekwencją postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Postanowienie to nie zostało zaskarżone i w konsekwencji spowodowało, że organ, któremu wniosek przekazano przeprowadził postępowanie w przedmiocie nieważności, mimo, że w swym pierwotnym wniosku skarżący, obok żądania "unieważnienia decyzji", wskazywał na istnienie, jego zdaniem, przesłanek do wznowienia postępowania. Wydając decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności Kolegium wyraźnie wskazało na tę okoliczność, stwierdzając w uzasadnieniu, że podniesione zarzuty nie dotyczą okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności, lecz są przesłankami wznowienia postępowania. Dopóki postanowienie o przekazaniu sprawy do właściwości Kolegium pozostaje jednak w mocy, Kolegium związane było dokonanym przekazaniem i kwalifikacją żądania strony. Brak zażalenia na to postanowienie był w praktyce akceptacją przez skarżącego interpretacji jego wniosku, dokonanej przez Prezydenta Miasta B. Dopiero usunięcie tego postanowienia z obrotu prawnego może otworzyć drogę do rozpoznania wniosku z [...]r. w trybie żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.