II SA/Gl 585/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r, sprawy ze skargi G. K. i Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. A. B. domagała się sprawdzenia legalności istnienia budynku gospodarczego na posesji G. K. w M., ul. [...]. Po wszczęciu w tej sprawie postępowania oraz dokonaniu w dniu [...] r. oględzin, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2, 3 i 5, art. 49 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) zobowiązał G. i Z. małżonków K. do przedłożenia w terminie 4 miesięcy dokumentacji budowlanej (w 4 egzemplarzach) budynku garażowego dobudowanego do istniejącego budynku gospodarczo-garażowego na działce w M. przy ul. [...] wraz z wymaganymi uzgodnieniami oraz zaświadczenia z Urzędu Miasta M. "w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z obowiązującymi przepisami". Wobec nie przedłożenia objętych tym postanowieniem dokumentów organ ten decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (znak [...]) nakazał G. i Z. K. wykonać rozbiórkę objętego postępowaniem budynku garażowego o wymiarach [...] m x [...] m. Jako podstawę prawną tej decyzji podał art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia powołując się na ustalenia przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin podał, że objęty nakazem rozbiórki budynek garażowy wykonany jest częściowo z pustaka żużlowego, a w części posiada konstrukcję drewnianą obłożoną eternitem falistym z dachem jednospadowym na działkę właścicieli, krytym również takim eternitem. Na jego budowę nie przedłożono wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, zaś według oświadczenia P. K. (syna właścicieli działki), złożonego w czasie oględzin, został on wykonany około [...] lat termu jako wiata, a około [...] lata temu wstawiono w nim bramę garażową i zamieniono na garaż. Ponieważ inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków, umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, konieczne było wydanie nakazu jego rozbiórki (zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). W odwołaniu od tej decyzji G. K. wniosła o jej zmianę i legalizację budynku, który został wybudowany zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi i nie koliduje z zabudową sąsiednią. Podała nadto, iż nie była świadoma, że na wzniesienie tego budynku wymagane było pozwolenie na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że roboty związane z budową garażu zostały wykonane około [...] roku. Tego typu obiekt nie został wymieniony w przepisach art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Oznacza to, że na jego budowę było wymagane pozwolenie na budowę, a to zgodnie z art. 28 tego Prawa. Została uruchomiona procedura zmierzająca do legalizacji obiektu, jednakże inwestorzy z takiej możliwości nie skorzystali nie wykonując nałożonych na nich w tym postępowaniu obowiązków, chociaż byli poinformowani, iż będzie to skutkować wydaniem decyzji rozbiórkowej. W skardze do sądu administracyjnego G. i Z. małżonkowie K. wnieśli o uchylenie w/w decyzji odwoławczej jako niesłusznej (krzywdzącej), a co najmniej przedwczesnej. Zarzucili, że wiata wzniesiona co najmniej [...] lat temu, nie posiada fundamentów i murowanego stropu, jest konstrukcji drewnianej obłożonej płytami eternitu. Jej legalność nie była kwestionowana w czasie kontroli jakie były przeprowadzane na ich nieruchomości podczas budowy domu mieszkalnego. Jest usytuowana przy granicy z sąsiadem D., który jednak takiej lokalizacji nie kwestionuje. Nieruchomość A. B. z wiatą nie sąsiaduje. Powołali się też na swoją trudną sytuację materialną oraz działania podjęte w celu legalizacji wiaty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, aczkolwiek z innych względów niż wskazano w skardze, które Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami wziął pod rozwagę z urzędu zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Podstawową i konieczną przesłanką załatwienia sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 i 2 kpa) jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 77 kpa) i zastosowanie do takiego stanu prawidłowo wskazanych przepisów prawa materialnego. Temu podstawowemu obowiązkowi organy orzekające nie uczyniły zadość i to w sytuacji, gdy w zależności od ustaleń faktycznych w rozpatrywanej sprawie mogły i mogą mieć zastosowanie różne przepisy materialnoprawne, a to w związku ze zmianami przepisów normujących kwestię wznoszenia, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Pomijając kwestię właściwego sprecyzowania przedmiotu postępowania (z protokołu oględzin nie sporządzono bowiem żadnego szkicu, ani fotografii, z których wynikałoby gdzie objęty nakazem rozbiórki budynek jest położony), co może mieć ewentualne znaczenie na etapie wykonania decyzji należy przede wszystkim podnieść, że organy orzekające nie ustaliły w obiektywny i umożliwiający kontrolę sposób kiedy objęty ich orzeczeniami budynek został zrealizowany. W tym względzie organ I instancji powołał się jedynie na wypowiedź P. K. bez podania czy podaną przez niego datę przyjmuje jako ustalenie faktyczne. Organ odwoławczy stwierdził zaś, że roboty budowlane związane z budową zostały wykonane około [...] r. bez jednoczesnego podania w oparciu o jakie dowody okoliczność tę ustalił i ewentualnie dlaczego innym dowodom w tym względzie nie dał wiary. Trudno zatem przyjąć to ustalenie za wiążące w świetle treści art. 7 i 77 kpa, zwłaszcza w sytuacji gdy z akt nie wynika aby na tę okoliczność były przeprowadzone jakiekolwiek obiektywne dowody. Uchybienie to skutkuje stwierdzeniem, iż organy nie wykazały w dostateczny sposób czy w sprawie powinno mieć zastosowanie Prawo budowlane z 1994 r. czy też ewentualnie ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym z 1974 r.), a to w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Sposób i możliwość legalizacji samowoli na mocy tych dwóch ustaw uregulowane są zaś odmiennie i w obu przypadkach sprawa wymaga wyjaśnienia zasadniczo w różnych aspektach. Wynika to z treści art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz z treści art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. (np. legalizacja w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r. nie jest uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej). W sprawie nie mogła mieć też przesądzającego znaczenia okoliczność, że skarżący nie wykonali postanowienia z dnia [...] r., a to w sytuacji gdy wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie można przesądzić, że postanowienie to i nałożone nim obowiązki miały swoje należyte umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Tylko bowiem niewykonanie takich obowiązków, co podlega ocenie przy kontroli legalności decyzji rozbiórkowej (postanowienie oparte na treści art. 48 ust. 3 nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu), może skutkować wydaniem decyzji opartej na treści art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro nie zostało wyjaśnione i należycie ustalone jakie roboty budowlane i kiedy oraz dotyczące jakiego budynku (co do jego charakteru – co może mieć znaczenie np. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego) zostały wykonane, to nie można też przesądzić czy była w ogóle podstawa do wydania postanowienia opartego na treści art. 48 ust. 2 pkt 2 i 3 omawianej ustawy, a w konsekwencji czy jego niewykonanie mogło skutkować nakazem rozbiórki. Należy też podnieść, że ponieważ postanowienie oparte na treści art. 48 ust. 3 nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, to w zależności od potrzeb może być zmienione w toku postępowania administracyjnego. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 i art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnią ją organy i rozważą we wskazanych wyżej kierunkach. Będzie to wymagało m.in. przeprowadzenia ponownych oględzin ze sporządzeniem szkicu sytuacyjnego, opisaniem wyglądu budynku ze wskazaniem cech mogących świadczyć o dacie jego realizacji i charakterze (sposobie wykorzystania i przeznaczenia) oraz opisaniem cech sąsiedniej zabudowy pozwalających ewentualnie na ocenę zgodności usytuowania obiektu z przepisami o planowaniu lub z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W razie potrzeby dopuszczą też organy inne dowody (z urzędu lub na wniosek). Następnie dokonają oceny prawnej właściwie ustalonego stanu faktycznego co pozwoli w konsekwencji na wydanie właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. W nawiązaniu do zarzutów skargi należy podnieść, że w świetle obowiązującego prawa nie ma znaczenia czy na istnienie spornego budynku wyraża zgodę właściciel sąsiedniej nieruchomości przy granicy której budynek ten jest usytuowany. Nie ma też znaczenia sytuacja materialna i osobista skarżących. Wbrew stanowisku skarżących należy też stwierdzić, że zarówno na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. jak i na gruncie Prawa budowlanego z 1994 roku objęty postępowaniem obiekt jest obiektem budowlanym podlegającym co do zasady regulacjom przepisów tych aktów prawnych. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.