II SA/Gl 585/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 4046 (cztery tysiące czterdzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją roczną z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. ustalił dla "A" S.A. w M. opłatę stałą za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w wysokości 40.150,00 zł. Od powyższej informacji Spółka pismem z dnia [...] r. wniosła reklamację, w której nie zgadzając się z wysokością ustalonej opłaty, wskazała, że do jej wyliczenia należało przyjąć wartość uzyskaną z przeliczenia ilości maksymalnej rocznej ilości wód wprowadzanych do wód lub do ziemi, tj. 8.935.200 m3, gdyż stanowi ona maksymalną możliwą ilość odprowadzanych wód dołowych do powierzchni ziemi. Natomiast wskazana przez organ wielkość wyrażona jako maksymalna godzinowa odnosi się wyłącznie do zrzutu chwilowego i nie stanowi podstawy do zrzutu wód dołowych w takich ilościach przez wszystkie dni w roku, ponieważ spowodowałoby to przekroczenia maksymalnej ilości rocznej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K., działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) określił Spółce opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za 2018 r. w wysokości 40.150,00 zł. Nie uznając reklamacji organ wyjaśnił, że naliczenie spornej opłaty zgodnie z regulacją art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, tj. wyrażoną w m3/s maksymalną ilość ścieków, która może być wprowadzona do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, oznacza, że dla ustalenia wysokości tej opłaty należy przyjąć tę wielkość ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3/s stanowić będzie maksymalną wartość. Według organu, wynika to z funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną wielkością zrzutu ścieków, jaka może być wprowadzona do ziemi w jednostce czasu, stanowiącą także odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego na przyjęcie ścieków w ramach tej usługi wodnej. Organ wskazał, że wyliczenie opłaty nastąpiło na podstawie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), tj. iloczyn opłaty w wysokości 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach (365 dni) i maksymalnego zrzutu ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 1584,0000 m3/h (0,44 m3/s). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarte zostały zarzuty naruszenia: - art. 80 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 81a Kodeksu postępowania administracyjnego pa poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę dla wyliczenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków poprzez uznanie, że maksymalny dopuszczalny i określony w pozwoleniu wodnoprawnym dla Spółki zrzut ścieków wynosi 0,44 m3/s. Tymczasem faktycznie prawidłowe wyliczenie to 0,28 m3/s. W rezultacie błąd w ustalaniach faktycznych polegający na uznaniu, że prawidłowo wyliczona opłata wynosi 40.150,00 zł, a nie 25.854,17 zł; - art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyznaczenia stronie terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym i złożenia ewentualnych wniosków; - art. 273 ust. 5 w związku z art. 267 i nast. Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wysokość opłaty powinna być wyliczona na podstawie maksymalnej godzinowej ilości ścieków dopuszczonej do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, podczas, gdy decydujące dla sposobu wyliczenia powinno być ustalenie faktycznej maksymalnej ilości ścieków do odprowadzenia w okresie za jaki jest opłata naliczana; - art. 271 ust. 5 w związku z art. 267 i nast. Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że celem opłaty jest powiązanie jej z wirtualną i niemożliwą do odprowadzenia ilością ścieków, a nie funkcji kompensacyjnej za faktycznie maksymalną dopuszczalną i możliwą do odprowadzenia ilość ścieków, ustaloną na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik Spółki wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wyliczenie dokonane przez organ oznacza, że kopalnia przez cały rok będzie odprowadzała 1.584 m3/h, podczas gdy jest to ilość ścieków jaka może być maksymalnie odprowadzona w sytuacjach nagłych i wyjątkowych. Faktyczna ilość ścieków możliwa i dopuszczalna do odprowadzenia do wód w okresie całego roku wynosi natomiast maksymalnie 8.935.200 m3. Powołując się na stosowną dokumentację wskazano, że Spółka nie przekracza ilości odprowadzanych ścieków wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym. Zdaniem pełnomocnika Spółki podany w zaskarżonej decyzji sposób wyliczenia opłaty ma jedynie uzasadnienie fiskalne, a nie celowościowe czy środowiskowe. Zwróciła ona również uwagę na regulację art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. pełnomocnik Spółki potrzymała skargę i zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego powyżej kryterium zgodności z prawem wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U z 2017 r. poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1 ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Stosownie do art. 270 ust. 8 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Podstawą prawną rozstrzygnięcia, tj. ustalenia stronie skarżącej wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. stanowił art. 271 ust. 5 cytowanej ustawy. W myśl tego przepisu "Wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s." Analiza treści przytoczonego powyżej przepisu doprowadziła sąd do przekonania, że rację ma strona skarżąca, że opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód ustala się tylko w przypadku faktycznego wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a nie za samą możliwość ich wprowadzania stosownie do zapisów pozwolenia wodnoprawnego. Świadczy o tym użycie w jego treści zwrotu "za wprowadzanie". Taki zapis powinien być odczytywany w ten sposób, że tylko faktyczne wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi rodzi obowiązek ponoszenia stosownych opłat. Zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Jak z powyższego wynika rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m³/s, a opłata ma wymiar roczny. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych za wprowadzanie ścieków do wód wskazany w udzielonym Spółce pozwoleniu wodnoprawnym, po przeliczeniu na 1 m³/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Przepisy ustawy Prawo wodne, kształtujące nowy system finansowania gospodarki wodnej, pozwalają na stwierdzenie, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie jest to zatem świadczenie zależne od woli podmiotu, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy "podatkowej". Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 ustawy Prawo wodne, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku podmiotu obciążonego tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne (decyzja Marszałka Województwa Śląskiego nr [...] z dnia [...] r.) udzielone skarżącej Spółce na szczególne korzystanie z wód - na odwodnienie zakładu [...] poprzez wprowadzanie nadmiaru niewykorzystanych wód dołowych do potoku [...] - wylotem w km [...] i do rzeki [...] w km [...] wskazuje następujące ilości: maksymalna godzinowa: 1.584m³/h średnia dobowa: 24.480m³/d maksymalna roczna: 8.935.200m³/rok Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny zrzut godzinowy, zaś zdaniem strony Skarżącej ten wskaźnik nie jest adekwatny, jest wskaźnikiem szczególnym - tj. występującym w sytuacjach nagłych i wyjątkowych i odnosi się wyłącznie do zrzutu chwilowego i dotyczy przypadków incydentalnych, wynikających ze specyfiki procesów technologicznych związanych z odwadnianiem zakładu [...]. Określając w pozwoleniu zintegrowanym wskaźnik max/rok i wskaźnik max/h ustawodawca nie wskazał przy tym, który z tych wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. W ocenie sądu, natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca nie zajął jednoznacznego stanowiska w przedmiocie naliczenia opłaty stałej, a art. 271 ust. 5 Prawa wodnego nie da się w badanej sprawie zastosować wprost, stanowisko organu wydaje się być wątpliwe. W tym miejscu, wobec treści art. 14 ustawy Prawo wodne należy odwołać się do regulacji zawartej w art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ" Przeprowadzona analiza art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne doprowadziła sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi maksymalny godzinowy wskaźnik tego zrzutu w okresie występowania intensywnych opadów przewidziany w pozwoleniu zintegrowanym wodnoprawnym, wbrew dyspozycji przywołanego art. 7a § 1 Kodeksu nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Dodać przy tym należy, że w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie wskazanego powyżej przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że zastosowanie tego wskaźnika przy wyliczeniu opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi spowodowało wyliczenie opłaty stałej z przekroczeniem maksymalnej rocznej wielkości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Z kolei przekroczenie tej wielkości zrzutu pociąga za sobą obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej na podstawie art. 280 pkt 2 lit.b Prawa wodnego. Istotą bowiem tej opłaty jest sankcyjna reakcja na przypadki korzystania z usług wodnych bez wymaganych prawem pozwoleń lub przekraczanie określonych w pozwoleniu wartości granicznych. Takich sytuacji nie ma w przypadku strony skarżącej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 wymienionej ustawy z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę, organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku