II SA/Gl 586/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją nr [...]z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D.(dalej PINB) działając w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie naruszenia przepisów prawa budowlanego w związku z remontem budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] k.m. [...], przy ul. [...]w D. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku ze skierowanym do PINB pismem B. W., współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości. W piśmie tym zawiadomiła ona organ, że w ścianie przedmiotowego budynku usytuowanej w granicy działki wykuto otwory okienne. W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie organ I instancji wskazał, że w dniu [...]roku A. G., współwłaściciel budynku przy ul. [...], dokonał zgłoszenia wykonania prac budowlano-remontowych poddasza, które obejmowały wymianę okien od strony zachodniej w ścianie szczytowej tego budynku. Na podstawie tego zgłoszenia inwestor wymienił jedno okno wstawiając w jego miejsce okno o tych samych wymiarach oraz przebudował dwa inne istniejące otwory okienne w zachodniej ścianie poddasza. Otwory te zabudował następnie oknami o wymiarach różniących się od dotychczasowych. Ponadto PINB stwierdził, że wykonanie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, która nie pełni funkcji ściany nośnej nie wymagało pozwolenia na budowę oraz nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa dla konstrukcji budynku. Organ I instancji zauważył także, że istnienie okien w ścianie usytuowanej w granicy działki nie może być rozpatrywane w świetle obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, bowiem budynek został zrealizowany przed II Wojną Światową i nie można ustalić daty jego realizacji. Od decyzji tej odwołanie wniosła B.W. domagając się jej uchylenia oraz nakazania zamurowania otworów okiennych, bądź zabudowania ich luksferami. Wskazała, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu podniosła, że przed remontem w ścianie granicznej budynku znajdowało się tylko jedno okno w środku ściany szczytowej. Poddasze budynku posiada ponadto okna we wszystkich pozostałych ścianach budynku i w związku z tym zrealizowane okna nie są niezbędne do odpowiedniego jego oświetlenia. Zarzuciła także, że otwory okienne istniejące w ścianie budynku znajdującej się w granicy jej działki powodują, iż obiekt ten znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, co nakłada na organ obowiązki wynikające z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej ŚWINB) działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu podał, że sytuowanie otworów okiennych w ścianie znajdującej się w granicy działek zakazywały przepisy prawa budowlanego z 1928 roku, jak i przepisy obowiązujące w latach następnych. W tym stanie rzeczy organ winien ustalić, czy okna stanowiące przedmiot postępowania zostały wykonane samowolnie, czy też na podstawie pozwolenia na budowę. W przypadku gdyby ustalone zostało, że inwestor posiadał zgodę udzieloną przez właściwy organ na takie usytuowanie okien PINB dalsze postępowanie w sprawie winien poprowadzić w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku natomiast braku takiej zgody zastosowanie w sprawie winny znaleźć przepisy art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję ŚWINB wniosła H.K. współwłaścicielka budynku nr [...] przy ul [...] w D.. Wskazała, że uchylenie decyzji PINB jest nieuzasadnione merytorycznie i prawnie, bowiem organ odwoławczy nie wziął pod uwagę podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest pismo Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w D. z dnia [...]roku przyjmujące dokonane zgłoszenie robót budowlanych obejmujących modernizację istniejących otworów okiennych. Skarżąca podniosła także, że ŚWINB pominął również fakt wybudowania jej budynku przed [...] rokiem na co wskazuje istniejąca księga meldunkowa zawierająca wpis z wcześniejszej daty. Podała, że z uwagi na upływ czasu nie można domagać się od niej przedstawienia pozwolenia na budowę czy planów architektonicznych. W oparciu o zeznania i opowiadania świadków żywi również przekonanie, że przedmiotowe otwory okienne nie zostały wybite w latach następnych, lecz istniały od początku istnienia budynku, a w [...]roku zostały one zmodernizowane w oparciu o dokonane zgłoszenie. O zgłoszeniu robót zostali jednocześnie powiadomieni ówcześni właściciele sąsiedniego budynku. Podała także, że poddasze jej budynku jest wykorzystywane jako pomieszczenie mieszkalne, a sporne otwory okienne stanowią jedyne źródło światła dziennego w głównym pokoju tej części budynku. Ponadto istniejące okna nie naruszają interesu sąsiadów, a ich zamurowanie zniszczy estetykę budynku. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoją dotychczasową argumentację przemawiającą za uchyleniem decyzji PINB i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W szczególności wskazał, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń pozwalających stwierdzić, czy do wykonania spornych okien doszło w oparciu o pozwolenie czy też samowolnie, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia wykonania ich remontu w oparciu o dokonane zgłoszenie. W piśmie procesowym z dnia [...]roku uczestniczka postępowania B. W. powtórzyła zarzuty sformułowane przez nią w odwołaniu od decyzji PINB domagając się wydania "orzeczenia co do istoty sprawy poprzez nakazanie zamurowania okiennych otworów". Podała także, że sąsiadka w [...] roku ogrodziła część gruntu o szerokości [...]m stanowiącego teren sąsiedniej posesji tworząc przejście wokół swojego budynku. Pełnomocnik skarżącej adwokat P. Ł. w nieopatrzonym datą dzienną piśmie procesowym wniesionym w dniu [...] roku sprecyzował żądania skargi domagając się uchylenia decyzji ŚWINB i zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) wniósł on ponadto o przeprowadzenia dowodów z dokumentów dołączonych do tego pisma dowodząc, że ich część stała się dostępna, z przyczyn niezależnych od stron, dopiero po wniesieniu skargi. Wskazał, że dołączone do pisma odpisy dokumentów (kopia dowodu ubezpieczenia budynku pochodząca z [...] roku oraz kopia odpisu wyciągu z książki meldunkowej) dowodzą jednoznacznie, że budynek przy ul. [...]w D. został zbudowany przed [...] rokiem, a najprawdopodobniej jego budowa została ukończona [...]roku. Tym samym obiekt ten został zbudowany przed wejściem w życie jakichkolwiek przepisów prawa budowlanego, bowiem przepisy te zaczęły obowiązywać dopiero od [...] roku. Dołączone do pisma zeznania świadków dowodzą zaś, że na poddaszu budynku znajdowały się trzy okna. Pełnomocnik skarżącej zauważył wreszcie, że wykonanie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, niepełniącej funkcji ściany nośnej, nie wymagałoby i tak uzyskania pozwolenia na budowę i nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa dla konstrukcji budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż poddana sądowej kontroli decyzja ŚWINB nie narusza prawa w stopniu umożliwiającym Sądowi jej wzruszenie, a zarzuty zawarte w skardze oraz piśmie procesowym skarżącej wniesionym w dniu [...]roku nie mogły doprowadzić do podważenia jej legalności. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola ta jest sprawowana pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wobec powyższego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej przeprowadzenia na rozprawie dodatkowego postępowania dowodowego w oparciu o przedłożone przez nią dokumenty. Celem postępowania o jakim jest mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 roku, I OSK 1869/07 [w:] LEX nr 478284). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że pismem z dnia [...] roku skierowanym do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w D., A.G. współwłaściciel budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w D. zgłosił zamiar wykonania robót polegających na remoncie poddasza oraz zamiar wymiany okien w ścianie szczytowej tego budynku. Bezspornym jest również, że pismem z dnia [...]roku, nr [...] Naczelnik Wydziału Urbanistyki i Architektury U.M, w D.G. poinformował inwestora, że przyjął to zgłoszenie. W piśmie tym zalecono jednocześnie inwestorowi m.in. ujednolicenie formy i wielkości okienek bocznych w poddaszu. Sporną kwestą między stronami stanowi liczba okien w ścianie zachodniej przedmiotowego budynku przed podjęciem prac remontowych objętych zgłoszeniem. W ocenie organu I instancji treść zgłoszenia oraz zalecenia zawarte w piśmie zawiadamiajacym o jego przyjęciu dowodzą, że w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku usytuowanej w zachodniej granicy działki istniały wcześniej trzy otwory okienne. Zdaniem uczestniczki postępowania B.W. przed przystąpieniem do prac remontowych w [...] roku w ścianie tej znajdowało się jednak tylko jedno okno. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że do wydania w kontrolowanej sprawie decyzji zgodnej z obowiązującym prawem nie wystarczało powołanie się na wykonanie robót budowlanych w oparciu o dokonane w trybie art. 30 Prawa budowlanego zgłoszenie organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Roboty budowlane polegające na wykonaniu nowych otworów okiennych stanowią bowiem przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i nie zostały - wbrew stanowisku PINB - zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązkiem zgłoszenia zostały natomiast, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, objęte roboty budowlane polegające na wymianie okien, bowiem należy je zaliczyć do remontu istniejącego obiektu budowlanego, o jakim jest mowa a art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego ŚWINB zasadnie nakazał organowi I instancji ustalenie, czy stanowiące przedmiot postępowania okna zostały wcześniej zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też samowolnie. W związku z podniesionymi przez skarżącą argumentami należy wyjaśnić, że wykonanie remontu okien w oparciu o dokonane zgłoszenie nie może legalizować ich wcześniejszego samowolnego wykonania. W razie zaistnienia takiego przypadku organ winien stosownie do art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wydać nakazy nakładające obowiązki określone w ust. 1 pkt 1-2 tego artykułu. Przepisy te należy stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub 49b Prawa budowlanego, zostały wykonane (zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a więc także w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach prawa. Wskazać należy także, że § 2 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nakazuje stosowanie jego przepisów m.in. do przebudowy budynków. W § 330 tego rozporządzenia wyłączone zostało jego stosowanie tylko do przypadków, gdy przed jego wejściem w życie: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym co najmniej za przedwczesne należy uznać stanowisko organu I instancji wykluczające zastosowanie w sprawie przepisów § 12 omawianego rozporządzenia. Zauważyć wreszcie należy, że zakaz umieszczania otworów okiennych w ścianie usytuowanej w granicy działki podyktowany jest między innymi względami bezpieczeństwa pożarowego z uwagi na możliwość rozprzestrzeniania się ognia na sąsiednie obiekty. W tym kontekście wskazać trzeba na przepis § 207 ust. 2 omawianego rozporządzenia rozciągający stosowanie jego przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego także do użytkowanych budynków, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Tym samym zasadnie ŚWINB wskazał, że w przypadku gdyby okazało się iż stanowiące przedmiot postępowania otwory okienne zostały wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę wówczas organ I instancji winien rozważyć możliwość zastosowania w sprawie przepisów art. 66 Prawa budowlanego. Odnosząc się argumentacji skarżącej dowodzącej braku możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli ( Dz. U. z 1928 r., Nr 23, poz. 202 ze zm.) wskazać należy, że także przed datą wejścia w życie tego aktu prawnego na terenach byłego zaboru rosyjskiego obowiązywała ustawa z dnia 18 lipca 1924 r. o zmianie niektórych przepisów budowlanych na obszarach byłego zaboru rosyjskiego ( rozporządzenie budowlano-policyjne dla wsi z dnia 20 listopada 1917 r. Dz. Rozp. dla Gen. Gub. Warsz. Nr 99 poz. 421, dekret z dnia 7 lutego 1919 Dz. P.P.P. Nr 14 poz. 176 i rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 kwietnia 1924 r. Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 383) ( Dz. U. z 1924 r. Nr 73, poz. 715). Wskazane wyżej okoliczności dowodzą, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Argumentów na poparcie tego stanowiska pośrednio dostarczają także wskazane przez skarżącą dokumenty, które powinny posłużyć organowi I instancji do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu zasadnie zatem organ odwoławczy wydał w sprawie opartą na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję kasacyjną. Należy bowiem uznać, że rozstrzygniecie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co najmniej w znacznej części. Organ odwoławczy może zaś powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.