II SA/Gl 587/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] roku skarżący K. S. zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w M. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok [...]. Postanowieniem z dnia [...] roku, wydanym na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. stwierdził, że wnioskodawca spełnił niezbędne warunki do przyznania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych. W postanowieniu tym organ zawarł również pouczenie, o którym mowa w § 7 ust. 5 rozporządzenia. W dniu 20 maja [...] roku skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem, dołączając do tego oświadczenia zaświadczenie właściwego nadleśniczego. W dniu 4 sierpnia [...]roku organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę w terenie. Jak wynika z treści protokołu z czynności kontrolnych wnioskowany do zalesienia teren miał być zgodnie z planem zalesienia ogrodzony do dnia 30 czerwca [...] roku, tymczasem na dzień kontroli ogrodzenie to nie zostało wykonane. Skarżący oświadczył do tego protokołu, że po złożeniu w dniu 20 maja [...] roku oświadczenia o wykonaniu zalesienia miał nadzieję, że decyzja wydana zostanie w ciągu 30 dni, co pozwoliłoby mu na wykonanie ogrodzenia w terminie przewidzianym w planie. Nie posiadał bowiem wystarczających środków finansowych. Poinformował, że ma zakupiony materiał na budowę ogrodzenia i że wykona je w sierpniu. Decyzją z dnia [...] roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. przyznał skarżącemu płatności z tytułu wsparcia na zalesienie w wysokości [...] złotych płatne jednorazowo, premii pielęgnacyjnej w wysokości [...] złotych płatnej rocznie przez okres 5 lat oraz premii zalesieniowej w wysokości [...] płatnej rocznie przez okres 20 lat. Jako materialnoprawną podstawę wydania decyzji organ wskazał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia. Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji powołując się przy tym na art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, iż nie uwzględnia ona zryczałtowanej płatności za poniesione koszty ogrodzenia uprawy leśnej w wysokości [...] złotych. Wskazał, że przyczyną opóźnienia w realizacji ogrodzenia było niedotrzymanie przez organ terminów załatwienia sprawy, wynikających z rozporządzenia. Oświadczył ponadto, że ogrodzenie wykonał do dnia 10 sierpnia [...] roku. Powołując się na § 13 ust. 2 rozporządzenia stwierdził, że kontrola mogła być przeprowadzona po wydaniu decyzji i wypłacie wsparcia w pełnej wysokości i dopiero wówczas, gdyby stwierdzono brak ogrodzenia wsparcie w tej części podlegałoby zwrotowi. Zarzucił ponadto błędne zastosowanie art. 107 § 4 kpa, gdyż jego wniosek nie został uwzględniony w całości. Decyzją z dnia [...] roku Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w C., działając jako organ odwoławczy, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż brak było podstaw do odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia decyzji w trybie art. 107 § 4 kpa. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do meritum. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji w dniu [...] roku wydał decyzję zawierającą identyczne rozstrzygnięcie, jak decyzja z dnia [...] roku. W uzasadnieniu wskazano na przebieg postępowania oraz na treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia [...] roku. W szczególności podkreślono, że przyznane wsparcie nie obejmuje kosztów ogrodzenia, gdyż w trakcie przeprowadzonej w dniu 4 sierpnia [...] roku kontroli ogrodzenie to nie było wykonane. W swoim kolejnym odwołaniu skarżący ponownie wniósł o uchylenie decyzji i wydanie nowej z uwzględnieniem zryczałtowanej płatności za ogrodzenie. Powtórzył swoje argumenty zawarte w poprzednim odwołaniu oraz stwierdził, że w dacie wydawania zarówno tej, jak i poprzedniej decyzji ogrodzenie już istniało, albowiem wykonane zostało w sierpniu [...] roku. Rozpoznając to odwołanie zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w C. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że zasadą jest, iż płatności są przyznawane po wykonanej inwestycji lub mają stanowić rekompensatę poniesionych na poczet inwestycji kosztów, czego w zakresie ogrodzenia uprawy leśnej skarżącego nie można było stwierdzić. Wskazano, że w dniu 20 maja [...] roku skarżący poinformował o ukończeniu prac zalesieniowych a faktycznie w dacie tej nie wykonał jeszcze wymaganego ogrodzenia. W tych okolicznościach w ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i wytycznymi wiążącymi ARiMR. Wytycznych tych jednak nie wskazano. Dodatkowo organ odwoławczy przyznał, że decyzje nie zostały wydane w terminach przewidzianych w rozporządzeniu. O niemożności wydania decyzji w terminie organ informował skarżącego, wskazując jednocześnie na przyczyny takiej sytuacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze argumenty. W szczególności wskazał na znaczne opóźnienie w wydaniu decyzji. Stwierdził, że określone w rozporządzeniu terminy są wiążące zarówno producentów rolnych, jak i ARiMR. Powołał się na plan zalesienia, zgodnie z którym, jako zalecany termin sadzenia wskazana była data 6 maja [...] roku, a termin wykonania ogrodzenia określony został na 30 czerwca [...] roku. Plan ten w zakresie nasadzenia drzew został wykonany, a oświadczenie złożone zostało w dniu 20 maja [...] roku, gdyż zgodnie z treścią rozporządzenia ostateczny termin do złożenia tego oświadczenia upływał z dniem 31 maja [...] roku. W terminie tym nie musiało być wykonane ogrodzenie, co powoduje, że oświadczenie odpowiadało prawdzie. Nie złożenie oświadczenia w terminie do 31 maja [...] roku skutkowałoby utratą w całości wnioskowanego wsparcia. Zakwestionował stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że nie można stwierdzić wykonania ogrodzenia, gdyż w dacie jej wydania ogrodzenie to zostało wykonane, o czym informował organy w odwołaniu od decyzji z dnia [...] roku, przedkładając dokumenty potwierdzające tę okoliczność. Stwierdził ponadto, że brak wsparcia w części dotyczącej wykonanego ogrodzenia stanowi naruszenie powołanej przez organ odwoławczy zasady, w myśl której płatności mają stanowić rekompensatę poniesionych na poczet inwestycji wydatków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że wskazana inna data wykonania inwestycji w planie zalesienia, późniejsza niż 31 maja może wynikać z innych uwarunkowań i czynników znanych nadleśnictwu jednak nie jest wiążąca dla ARiMR. Wychodząc jednak naprzeciw oczekiwaniom wnioskodawców w sytuacjach powodujących przekroczenie tego terminu stosowane są aneksy do planów zalesień pozwalające przedłużyć okres inwestycji. W przedmiotowej sprawie tak się jednak nie stało z uwagi na brak zainteresowania takim rozwiązaniem ze strony skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, a naruszenie to w ocenie Sadu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy skarżący spełnił warunki do udzielenia płatności na zalesianie, o których mowa w § 3 rozporządzenia. Potwierdzeniem tego faktu było wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia w trybie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia obowiązkiem skarżącego po otrzymaniu tego postanowienia było wykonanie zalesienia w terminie określonym w planie zalesienia, jednakże nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym postanowienie to zostało wydana. Dalej w ust. 2 przepis ten stanowi, w jaki sposób producent rolny wykonuje zalesienie. Z kolei § 9 ust. 2 rozporządzenia nakłada na producenta rolnego obowiązek złożenia w terminie nie później niż do 31 maja roku, w którym zalesienie wykonano wiosną, oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego winne zostać dołączone zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające ten fakt. Z powołanych przepisów nie wynika, że warunkiem koniecznym do uznania wykonania zalesienia jest również wykonanie ogrodzenia. Nie sposób zresztą podzielić takiej argumentacji, która prowadzi do wniosku, że skarżący składając w dniu 20 maja [...] roku oświadczenie o wykonaniu zalesienia miałby oświadczyć również o wykonaniu ogrodzenia. Potwierdzeniem bowiem zgodności wykonanego zalesienia z planem zalesienia nie jest samo oświadczenie lecz urzędowy dokument wydany przez właściwy organ administracji leśnej – w tym przypadku przez nadleśniczego. Dokument taki został przez skarżącego dołączony do oświadczenia, a jest nim zaświadczenie Nadleśniczego Nadleśnictwa U. z dnia [...] roku, Nr [...]. Nadmienić przyjdzie, że ten sam nadleśniczy był organem, który sporządził plan zalesienia (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), co tym bardziej czyni go kompetentnym do stwierdzenia wykonania planu. Stwierdzić przyjdzie, że we wskazanej procedurze wydawania zaświadczenia przez nadleśniczego ocenie podlega wykonanie zalesienia w sposób określony w § 8 rozporządzenia. Oznacza to w ocenie Sądu, że wykonanie ogrodzenia nie było przesłanką warunkującą wykonanie zalesienia zgodnie z planem. Za przyjęciem powyższego przemawia również okoliczność, że organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek o przyznanie płatności i wydając postanowienie o spełnieniu warunków do przyznania tej płatności nie wniósł żadnych zastrzeżeń co do planowanego terminu wykonania ogrodzenia pomimo, iż był to termin późniejszy aniżeli 31 maja. Organ odwoławczy przyznaje zresztą w odpowiedzi na skargę, że późniejsza data może wynikać z innych warunków i czynników. Nie można jednak w tym miejscu podzielić stanowiska organu odwoławczego, że stanowisko nadleśniczego nie jest dla niego wiążące. Przepisy rozporządzenia do wyłącznej właściwości nadleśniczego zaliczają tak sporządzenie planu zalesienia, jak i wydanie zaświadczenia o jego wykonaniu. Powyższe rozważania były konieczne, aby rozstrzygnąć kwestię, czy organy były uprawnione do wydania decyzji, która nie w pełni uwzględniała wniosek skarżącego. Wskazać w tym miejscu przyjdzie na § 10 rozporządzenia. Zgodnie z postanowieniami tego przepisu organ pierwszej instancji ma możliwość albo wydania decyzji odmownej w przypadku, gdy producent rolny nie złoży w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 (§ 10 ust. 1), albo przyznania płatności na zalesianie w przypadku terminowego złożenia tego oświadczenia (§ 10 ust. 2). W sprawie jest poza sporem, że skarżący złożył oświadczenie w terminie tj. przed 31 maja. Poza sporem pozostaje również, że spełnił warunki do uzyskania płatności. W takim stanie rzeczy organ winien był wydać decyzję, o której mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia i uwzględnić wniosek skarżącego w całości. Na marginesie przyjdzie wskazać, że gdyby nawet ustalenia organu co do terminowości wykonania ogrodzenia miały mieć znaczenie w sprawie, to organ winien był w tym zakresie wydać decyzję odmowną zgodnie z § 10 ust. 1 względnie umorzyć postępowanie w tej części w przypadkach określonych w art. 105 kpa. W świetle bowiem powołanego § 10 rozporządzenia organ nie ma możliwości wydania decyzji "częściowej". Słusznie zauważa skarżący, że kontrola wykorzystania przyznanych płatności dokonywana jest po ich udzieleniu. Wskazuje na to przepis § 13 rozporządzenia, z którego treści wynika, że negatywne wyniki kontroli rodzą po stronie producenta rolnego obowiązek zwrotu określonej części przyznanego wcześniej wsparcia. Oznacza to, że przyznanie takiego wsparcia winno nastąpić uprzednio w stosunku do czynności kontrolnych zmierzających do ustalenia prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Z kolei kontrola udzielenia pomocy, o której stanowi art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku ograniczona jest do badania zgodności z prawem i ustaleniami planu. Nie chodzi przy tym o plan zalesienia lecz o plan, o którym mowa w art. 2 tej ustawy tj. o plan rozwoju obszarów wiejskich. Nie bez znaczenia jest również zarzut skarżącego dotyczący nie dochowania przez organy ARiMR terminów wynikających z rozporządzenia. Określone w tym rozporządzeniu terminy są wiążące tak dla stron, jak i dla Agencji. Celowo zostały one uregulowane w sposób odmienny od wynikającego z ogólnych przepisów postępowania (art. 35 i nast. kpa). Wynika to z celu, któremu ma służyć pomoc finansowa na zalesianie – vide: art. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L. Nr 160, poz. 80 z późn. zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku. Ściśle określone terminy służyć mają przede wszystkim zachęceniu producentów rolnych do działań mających służyć rozwojowi obszarów wiejskich w rozumieniu powołanych przepisów, w tym do zalesiania gruntów rolnych. Przepisy dyscyplinują z jednej strony tych producentów, z drugiej zaś nakładają na organy obowiązek szybkiego działania, a nie dotrzymanie tego obowiązku w konsekwencji może spowodować utratę zaufania do organów administrujących środkami pomocowymi i zniechęcić producentów do podejmowania działań rozwojowych, a tym samym przynieść odwrotny skutek do tego, jaki zakładają przepisy unijne. W rozpatrywanej sprawie konsekwencje niedochowania przez organ pierwszej instancji terminów, o których mowa w § 7 ust. 1 i 4 oraz w § 10 ust. 2 rozporządzenia skutkowały niekorzystnym dla skarżącego rozstrzygnięciem. Przyjmując bowiem, że terminy te zostałyby zachowane, to najpóźniej w drugiej połowie lipca [...] roku środki zostałyby skarżącemu wypłacone. Gdyby natomiast po wypłacie tych środków okazało się, że nie zostały one wykorzystane zgodnie z planem zalesienia, w szczególności, gdyby w wyniku przeprowadzonej po ich wypłacie kontroli ustalono, że nie zostało wykonane ogrodzenie, to w tej części byłby on zobowiązany do ich zwrotu zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia. Wskazać przyjdzie także na treść § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, iż wsparcie na zalesienie stanowi jednorazową, zryczałtowaną płatność za poniesione koszty zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej. Przepis ten wyraźnie rozdziela pojęcie "zalesienia" od pojęcia "ogrodzenia". Taki podział potwierdza, że termin wykonania zalesienia nie musi się pokrywać z terminem wykonania ogrodzenia. Idąc dalej termin wykonania ogrodzenia nie jest w przepisach rozporządzenia określony. Zatem należy dojść do wniosku, że niezależnie od rozważań przeprowadzonych na gruncie § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w przypadku wykonania zalesienia w terminie wynikającym z planu i przepisów rozporządzenia, przyznanie wnioskowanej płatności z tytułu wykonania ogrodzenia winno nastąpić w każdym wypadku, kiedy decyzja jest wydawana w czasie kiedy zostało ono już faktycznie wykonane. Ta okoliczność nie została wzięta pod uwagę przez organ mimo, iż skarżący złożył oświadczenie o wykonaniu ogrodzenia przed wydaniem decyzji bezpośrednio poprzedzającej zaskarżoną decyzję, co świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i nie wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego (art. 7 i 77 kpa). Dodatkowo wskazać przyjdzie, że w postępowaniu o udzielenie pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych zastosowanie znajdują przepisy postępowania administracyjnego z uwzględnieniem modyfikacji wynikających z rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 roku. Oznacza to w szczególności, że organy administracyjne orzekające w sprawie płatności zobowiązane są do przestrzegania zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach kpa. Zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem, pomimo czynności przeprowadzonych z udziałem skarżącego organ nie poinformował go o możliwości sporządzenia aneksu do planu zalesienia pomimo, iż zgodnie z zajętym stanowiskiem w decyzjach miał świadomość jaki negatywny wpływ na prawa skarżącego będzie miał brak takiego aneksu. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy orzekające art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w związku z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, § 10 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia oraz art. 7, 9 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.s.a. nie orzeczono, a to z uwagi na charakter orzeczonego świadczenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.s.a., a na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Wskazówki co do dalszego toku postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów. Podkreślić jednak przyjdzie, że z uwagi na brak rozstrzygnięcia w kontrolowanych decyzjach o odmowie przyznania części wsparcia z tytułu wykonania ogrodzenia, koniecznym stało się uchylenie tych decyzji w całości. W żadnej mierze nie oznacza to jednak, aby Sąd dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie przyznanego tymi decyzjami wsparcia z tytułu zalesienia. W ponownym postępowaniu organ będzie zatem zobligowany do wydania decyzji z uwzględnieniem przyznanych już uchylonymi decyzjami płatności i uzupełni swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie płatności za ogrodzenie. Postępowanie wyjaśniające i dowodowe winno być wobec tego uzupełnione wyłącznie o kwestie związane z wykonaniem ogrodzenia.