II SA/Gl 588/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał obecnie skarżącej E.P. wykonanie czynności w zakresie wzmocnienia stropu nad parterem w rejonie kuchni i łazienki lokalu nr [...] przy ulicy [...] w B. w nieprzekraczalnym terminie do [...] r. Powyższą decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w trakcie oględzin w [...] r. na parterze budynku przy ulicy [...] w B. stwierdzono od strony lokalu nr [...] bezpośrednio pod pomieszczeniami kuchni i łazienki na [...] piętrze, że wylewki betonowe pod posadzką są ułożone na polepie glinianej na ślepym pułapie. Na [...] piętrze w pomieszczeniu kuchni i łazienki posadzki są wyłożone płytkami ceramicznymi. Ponieważ wykonanie posadzek zostało zrealizowane przez użytkowników lokalu nr [...] bez dopełnienia formalności wynikających z przepisów obowiązującej ustawy, dociążając drewniany strop, co stwarza domniemanie zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania, zobowiązano do przedłożenia opinii technicznej wskazującej sposób wzmocnienia stopu, a następnie nałożono obowiązek wykonania czynności zgodnie z przedłożoną opinią techniczną, uzgodnioną przez zainteresowane strony. Organ podniósł nadto, iż od powyższego obowiązku odwołała się skarżąca, a organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję, nakazując przeprowadzenie postępowania naprawczego. W ramach tego postępowania przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której przedstawiono dwa alternatywne rozwiązania w zakresie usunięcia stwierdzonego zagrożenia dla konstrukcji stropu tj. wykonanie naprawy poprzez usunięcie wykonanej posadzki i wykonanie nowej zgodnie ze sztuką budowlaną lub też wykonanie zabezpieczenia od strony lokalu nr [...]. Wobec powyższego przy braku możliwości wyegzekwowania usunięcia stwierdzonego zagrożenia zobowiązano sprawcę nieprawidłowości do wykonania robót naprawczych od strony lokalu nr [...] wykorzystując moment odsłonięcia stropu, dla przywrócenia bezpiecznego użytkowania. Na koniec organ stwierdził, iż ujęte w ekspertyzie technicznej wykonanej przez mgr inż. J. T. w [...] r. rozwiązanie konstrukcyjne wzmacniające strop pod pomieszczeniami bez konieczności rozbiórki posadzek zostało zaakceptowane przez mgr inż. L.S., posiadającego wymagane uprawnienia konstrukcyjno - budowlane. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...]r. wniosła od niej odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 oraz art. 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a to przez zaniechanie wyczerpującego i skrupulatnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, naruszenie art. 107 kpa poprzez brak w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji elementów wymaganych przez przepisy prawa, ogólnikowość uzasadnienia, nieścisłości w jego treści, a także naruszenie art. 10 w związku z art. 81 kpa poprzez nie zapewnienie stronie odwołującej się możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Wskazała, iż odnośnie pierwszego z podnoszonych przez nią zarzutów organ nie ustalił właściwie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, albowiem nie zostało zbadane jaki wpływ na strop pomiędzy parterem i I piętrem budynku przy ulicy [...] w B. miały roboty budowlane przeprowadzone przez właściciela lokalu nr [...], nie uwzględniono, iż strona odwołująca się dokonała jedynie wymiany płytek PCV na ceramiczne w kuchni i łazience na ścianach i podłodze na istniejących wylewkach, a nie położenia dodatkowych płytek lub wykonania innych dodatkowych robót budowlanych, co mogłoby zwiększyć dotychczasowy nacisk na strop pomiędzy parterem i I piętrem budynku. Nadto organ przy ustalaniu stanu faktycznego oparł się jedynie na ekspertyzie technicznej wykonanej przez mgr inż. J. T. w [...] r. pomijając dwie opinie techniczne z dnia [...] r. wykonane przez mgr inż. L.S. Opinie te dotyczyły przyczyn powstałych uszkodzeń lokalu nr [...] na [...] piętrze budynku z określeniem koniecznych czynności pozwalających na bezpieczne użytkowanie lokalu oraz bezpiecznego użytkowania posadzki w pomieszczeniu kuchni i łazienki w lokalu nr [...]. Skarżąca podniosła także, iż ekspertyza techniczna mgr inż. J.T. w jej ocenie zawiera nieścisłości i jest mało wiarygodna. Odnośnie drugiego zarzutu skarżąca wskazała, iż organ I instancji wydając decyzję niewątpliwie naruszył formalne wymogi określające części składowe decyzji przewidziane w art. 107 kpa w szczególności odnoszące się do uzasadnienia decyzji, co winno skutkować uchyleniem decyzji. Uzasadnienie jej zdaniem jest bardzo ogólnikowe i nie wyjaśnia w jaki sposób organ dokonał określonych ustaleń faktycznych, albowiem organ nie wyjaśnił dlaczego określonym dowodom dał wiarę, a innym odmówił wiarygodności. Chodzi w szczególności o wybiórcze przyznanie mocy dowodowej ekspertyzie technicznej J.T. przy zupełnym pominięciu dwóch opinii z dnia [...] r. mgr inż. L. S. oraz wyjaśnień złożonych przez stronę odwołującą się na rozprawie oraz w pismach kierowanych do organu. Na koniec skarżąca zwróciła uwagę, iż organ I instancji był zobowiązany przed wydaniem przedmiotowej decyzji umożliwić stronie ustosunkowanie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego nie uczynił. W ten sposób organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, uniemożliwiając stronie obronę swoich praw. Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania i ustalił dla tej części nowy termin wykonania do dnia [...] r. oraz utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest sformułowane precyzyjnie i określa jakie czynności w zakresie wzmocnienia stropu nad parterem w rejonie kuchni łazienki lokalu nr [...] przy ulicy [...] w B. powinne być wykonane i podaje sposób wykonania tych robót zgodnie z rysunkiem ekspertyzy technicznej wykonanej przez mgr inż. J. T.. Dodał, iż obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest w tej konkretnej sytuacji doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych w postaci posadzek w pomieszczeniu łazienki i kuchni w lokalu nr [...] będącego własnością skarżącej do stanu zgodnego z prawem, ponieważ samowolne wykonanie tych robót spowodowało zagrożenie życia i mienia, co musi skutkować wykonaniem czynności w zakresie wzmocnienia stropu nad parterem w rejonie kuchni i łazienki lokalu nr [...]. Organ dodał, iż wykonanie nakazanych czynności leży w interesie skarżącej i wynika z jej odpowiedzialności za spowodowanie zagrożenia życia i mienia, ponadto jest warunkiem niezbędnym dla bezpiecznego użytkowania ww. pomieszczeń skarżącej oraz pomieszczeń położonych na parterze pod tymi pomieszczeniami w lokalu nr [...]. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która w ustawowym terminie wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W jej treści zarzuciła organowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania w szczególności art. 7, 77, 80 i art. 107 kpa oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego w tym art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego w związku z § 206 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi podtrzymała swoje twierdzenia podnoszone w odwołaniu od decyzji I instancji. Dodała jedynie, iż uszkodzenia w konstrukcji budynku zostały spowodowane robotami budowlanymi przeprowadzonymi przez właścicielkę lokalu nr [...] mieszczącego się na parterze przedmiotowego budynku ( w szczególności przesunięcie szybu kominowego i ściany nośnej budynku przy braku przeprowadzenia prac wzmacniających strop pomieszczenia mieszczącego się na parterze). Dodała także, iż prace które ona wykonała nie były wykonane samowolnie, albowiem z treści art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, iż remont budynku, w szczególności położenie nowych płytek ceramicznych w miejsce poprzednich zużytych nie wymaga uzyskania pozwolenia na dokonanie takich czynności. Nadto pomiędzy przeprowadzonymi pracami remontowymi, a powstałym uszkodzeniem budynku musi zachodzić związek przyczynowy. Związek ten w opinii skarżącej nie zachodzi na podstawie samego faktu wykonania pewnych czynności. Z wykonania prac musi wynikać fakt uszkodzenia konstrukcji budynku. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodzą, albowiem przeprowadzone prace nie skutkowały uszkodzeniem konstrukcji budynku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoją dotychczasową argumentację podnoszoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, iż ustosunkowując się do zarzutu skarżącej naruszenia przez organ art. 35 prawa budowlanego wskazał, iż jest on nieuzasadniony, albowiem sprawdzenie wskazanych w tym przepisie dokumentów przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego , a do organu administracji architektoniczno budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organem nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenia organu nie znalazły ponadto dostatecznej argumentacji w treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 kpa. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą o nałożeniu na skarżącą obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nałożenie tych obowiązków następuje w sytuacjach, kiedy roboty wykonane zostały w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Z treści uzasadnień kontrolowanych decyzji nie wynika, którego z wymienionych w tym przepisie naruszeń dopuściła się skarżąca. Jeżeli, jak twierdzą organy, wykonanie przez nią przedmiotowych robót budowlanych wymagało uprzedniego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, to należało w treści uzasadnienia nie tylko wyraźnie to określić, ale również wskazać podstawę prawną takiego twierdzenia. Tymczasem organ pierwszej instancji wskazuje, że roboty wykonane zostały "bez dopełnienia formalności wynikających z przepisów obowiązującej ustawy", zaś organ odwoławczy, że skarżąca "jest sprawcą samowolnie wykonanych robót". Żaden z organów orzekających nie wyjaśnił przy tym, na czym owe formalności miały polegać, ani też na czym polega samowola budowlana. W takiej sytuacji zastosowanie mógł znaleźć omawiany przepis jedynie w zakresie określonym w art. 50 ust. 1 pkt 2 tzn. przy ustaleniu, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nałożenie na inwestora obowiązków w takiej sytuacji wymagało jednak uprzedniego, jednoznacznego ustalenia, że to właśnie wykonane przez niego roboty budowlane do takiego stanu zagrożenia doprowadziły. W kontrolowanej sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której inna osoba również wykonywała roboty budowlane (właścicielka lokalu nr [...]). Nakładając obowiązki na skarżącą należało zatem wykluczyć w sposób nie budzący wątpliwości, że roboty wykonywane w lokalu nr [...] pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na stan stropu nad tym lokalem i na stan posadzki w lokalu nr [...]. Takich ustaleń organy nie poczyniły. Nie można wykluczyć, że rozpoznając sprawę ponownie organ dokona takich ustaleń, że zarówno roboty wykonane w lokalu nr [...], jak i roboty wykonane w lokalu nr [...] przyczyniły się do powstania stanu zagrożenia. Gdyby tak się okazało, to adresatem decyzji (dwóch odrębnych) winien być zarówno jeden, jak i drugi inwestor. Może się również okazać, że roboty budowlane w obu przypadkach były prowadzone w sposób prawidłowy lub też nie miały bezpośredniego wpływu na powstanie stanu zagrożenia. Wówczas należałoby rozważyć, czy nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego. W takim przypadku adresatem decyzji w odniesieniu do części wspólnych budynku byliby wszyscy jego współwłaściciele lub zarządca nieruchomości. Wszystko powyższe prowadzi do konkluzji, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, a tym samym doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów. W pierwszej kolejności organ pierwszej instancji dokona ustalenia, czy wykonane przez skarżącą roboty budowlane wymagały uprzedniego zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego ustalenia, organ w sposób jednoznaczny wyjaśni, które z wykonanych robót budowlanych w obu lokalach i w jakim zakresie doprowadziły do stanu zagrożenia i w zależności od tych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie.