II SA/Gl 588/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Żywcu na uchwałę Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 29 grudnia 2005 r. nr LXI/539/2005 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 15 ust. 1 i ust. 2. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Żywcu pismem z 14 kwietnia 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Żywcu z 29 grudnia 2005 r. nr LXI/539/2005 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. U. Woj. Śl.) w części dotyczącej § 15 ust. 1 i 2. Wskazanej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa to jest art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorczym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 1117) oraz art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) poprzez wprowadzenie do wskazanej uchwały odpłatności za przyłączenie nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych, domagając się stwierdzenia nieważności przywołanego przepisu w zakresie w jakim nakłada obowiązek uiszczenia opłaty na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty przemawiające za jej wniesieniem i uwzględnieniem. Podkreślono przy tym, że choć przedmiotowa uchwała już nie obowiązuje, to wywołała określone skutki i z uwagi na swój charakter zasadne jest uchylenie zaskarżonych przepisów. Nadto podniesiono, że w omawianym zakresie organ uchwałodawczy wykroczył poza ramy delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Żywcu reprezentowana przez Burmistrza Miasta wniosła o oddalenie skargi. W motywach odpowiedzi nie podzielono argumentacji przedstawionej w skardze i uznano, że nie jest ona trafna. Podkreślono również, że organ nadzoru nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do jej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 przywoływanej ustawy sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej w Żywcu w trybie art. 53 § 2a i § 3 wyżej wymienionej ustawy. Z tego też względu skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przywołana zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W polu widzenia należy mieć fakt, że przedmiotowa uchwała już została wyłączona z porządku prawnego, ponieważ została zmieniona uchwałą z 2017 r. Powyższa okoliczność miałaby znaczenie w przypadku uchwał nie będących aktami prawa miejscowego, natomiast w niniejszej sprawie zakwestionowana uchwała posiada status aktu prawa miejscowego, a tym samym rację posiada skarżący Prokurator, że uchwała taka podlega sądowej kontroli, ponieważ w następstwie ewentualnej jej eliminacji z porządku prawnego osoby w stosunku do, których podjęto działania w oparciu o zaskarżony przepis będą mogły domagać się podjęcia prawem przewidzianych działań. W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę Prokurator zakwestionował legalność tylko jednego przepisu przywoływanej uchwały, a mianowicie § 15 ust. 1 i 2. Stosownie do postanowień tego przepisu przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne, a kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie kalkulacji indywidualnej. Wnoszący skargę Prokurator wskazuje, że wprowadzenie do wskazanej uchwały odpłatności za przyłączenie nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych wykracza poza ramy delegacji ustawowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko zbieżne z tym, które jest prezentowane w skardze. Stanowi się w nim, że wprowadzenie regulacji w akcie prawa miejscowego w zakresie obciążenia obowiązkiem ponoszenia opłat, niezależnie czy mają charakter publicznoprawny, czy są związane z kosztami usługi, a zatem ma charakter prywatnoprawny, wymaga delegacji ustawowej. Artykuł 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, nie dawał podstaw do wprowadzenia regulacji opłat za czynności związane z podłączeniem nieruchomości do sieci. Takich podstaw nie daje też art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu aktualnie obowiązującym (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2364/18 CBOSA). W konsekwencji podniesiony przez skarżącego Prokuratora zarzut uznać należy za zasadny i uzasadniający uwzględnienie skargi w tym zakresie. Argumentacja przedstawiona przez organy gminy nie może zostać uwzględniona, ponieważ odwołuje się ona do budowy przyłączy, a nie uwzględnia faktu, że przedmiotowa opłata ustalona została za samo przyłączenie. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazane rozróżnienie zostało dostrzeżone i legło u podstaw oceny prawidłowości działań organów administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1799/18 CBOSA). Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do § 15 ust. 1 i 2 przedmiotowej uchwały w zakresie w jakim wprowadzono do niej odpłatność za przyłączenie nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych. W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi stosownie do postanowień art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.