II SA/Gl 589/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. Jawna w S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z [...]r. nr [...] w częściach dotyczących nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. orzeka, ze zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. kwotę 148 (sto czterdzieści osiem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] na drodze [...] przeprowadzono kontrolę samochodu ciężarowego "[...]", kierowanego przez H.K., pracownika [...] sp. jawna w S., zgodnie z dokumentami należącego do Z.O. Pojazd jechał bez ładunku. W wyniku kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez karty opłaty za przejazd po drogach krajowych i bez wypisu z licencji na wykonywanie transportu. Kierowca przyznał do protokołu, że nie został mu wydany wypis z licencji a także, że nie nakleił winiety samoprzylepnej na szybie pojazdu. W toku postępowania ustalono, że właścicielem pojazdu jest spółka jawna [...]. Spółkę zawiadomiono o postępowaniu prowadzonym w związku z przeprowadzoną kontrolą. Strona przedstawiła zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne nr [...], ważne do [...] (wydane [...]). Pozytywnie zweryfikowano także fakt zatrudnienia kierowcy w Spółce. Po zawiadomieniu o prawie do zapoznania się z materiałem przed wydaniem decyzji, Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z [...] nałożył na Spółkę kary w kwocie 500 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i 3000 zł za wykonywanie przewozu bez wymaganej opłaty za przejazd po drogach publicznych. Odwołanie od tej decyzji, zgodnie z pouczeniem, zostało wniesione do Dyrektora Izby Celnej w K. Po jego rozpoznaniu organ ten uchylił swoją poprzednią decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ właściwy – Naczelnika Urzędu Celnego w K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił stronie, że wadliwie decyzja w I instancji została wydana przez Dyrektora Izby Celnej. Nie jest on organem właściwym instancyjnie. Organem tym jest Naczelnik Urzędu Celnego w K. Organy winny z urzędu przestrzegać swojej właściwości. Decyzja jako wydana przez organ niewłaściwy podlegała zatem uchyleniu. Zalecono, że organ właściwy w sprawie winien rozpocząć postępowanie od zawiadomienia strony o jego wszczęciu. Zawiadomienie takie zostało dokonane pismem z [...]. W odpowiedzi Spółka w piśmie z dnia [...] podała, że dokumenty nadesłane przez nią do sprawy poprzednio, mogą być wykorzystane w aktualnym postępowaniu. Organ I instancji ustalił, że pojazd, którym był wykonywany przewóz, nie został zgłoszony do zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, wydanego [...], informacje tę uzyskano w Starostwie Powiatowym w D. Decyzją z dnia [...] Naczelnik Urzędu Celnego w K. nałożył na przedsiębiorcę – spółkę jawną- kary pieniężne w kwocie: 200 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne pojazdem niezgłoszonym do zaświadczenia, 500 zł za wykonywanie transportu z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i 3000 zł za wykonywanie przewozu bez uiszczenia opłaty drogowej. W uzasadnieniu stwierdzono, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.), podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego, kierowca pojazdu jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać wypis z licencji, kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego prędkość i czas jazdy, dokumenty związane z przewożonym ładunkiem. Podczas przewozu na potrzeby własne kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać także wypis z zaświadczenia, którym mowa w art. 33 ust. 10 ustawy, czyli zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej (art. 87 ust. 2 ustawy). W przedmiotowej sprawie przedsiębiorca nie wyposażył kierującego w wypis zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Nadto, jak ustalono w toku postępowania, pojazd którym dokonywano przejazdu nie został zgłoszony do zaświadczenia. Uznano także, że przewóz był wykonywany bez uiszczenia opłaty drogowej. Kierowca w trakcie kontroli okazał winietę i odcinek kontrolny karty opłaty miesięcznej, winieta samoprzylepna nie była jednak umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu na szybie, zgodnie z warunkami określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 151, poz. 1089). Stwierdzone uchybienia uzasadniają zatem nałożenie kar w wysokościach wskazanych w pkt 1.5, 1.7 i 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie w częściach orzekających o nałożeniu kary 200 zł oraz kary w wysokości 3.000 zł i umorzenie postępowania w tym zakresie. Podniosła, że w poprzednio składanym odwołaniu domagała się jedynie uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 3.000 zł, natomiast nie skarżyła decyzji w pozostałej części. Natomiast Dyrektor Izby Celnej uchylił całą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W efekcie ponownie rozpoznając sprawę Naczelnik Urzędu Celnego nałożył w wydanej decyzji nie tylko kary takie jak poprzednio, w kwocie 3.000 zł i 500 zł, ale dodatkowo 200 zł. Organ odwoławczy wydał zatem decyzję na niekorzyść strony, uchylając rozstrzygnięcie w części, która wobec braku zaskarżenia stała się ostateczna. W stosunku do rozstrzygnięcia ostatecznego dopuszczalne było jedynie stwierdzenie jego nieważności. Wadliwie został także decyzji nadany rygor natychmiastowej wykonalności, który winien być uzasadniony przesłankami, o jakich mowa w art. 108 § 1 k.p.a. Przesłanek tych w sprawie nie wykazano. Natomiast kara nałożona za przewóz bez uiszczenia opłaty drogowej nie jest zasadna z tego względu, że kierowca w istocie posiadał kartę opłaty i nie budzi wątpliwości, że opłata ta została uiszczona a dowód tego znajdował się w pojeździe. Postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy odmówił stronie wstrzymania wykonalności decyzji organu I instancji podając, że ustawodawca nie przewidział możliwości wstrzymania wykonania decyzji nakładającej kary pieniężne na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 93 ust. 3 tej ustawy, decyzji takiej nadaje się obligatoryjnie rygor natychmiastowej wykonalności. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając zarówno poczynione przez niego ustalenia, jak i kwalifikację prawną ustalonego stanu faktycznego. Przyjęto, że skarżący wykonywał przewóz na potrzeby własne. W toku kontroli ustalono, że kierujący nie posiadał do okazania wypisu z zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne, co uzasadnia nałożenie kary w kwocie przewidzianej w pkt 1.7 załącznika do ustawy. Przejazd był dokonywany pojazdem, który nie był zgłoszony do zaświadczenia, co stanowił podstawę do wymierzenia kary w kwocie 200 zł na podstawie pkt 1.5 załącznika. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko, że w sprawie zaistniała przesłanka do nałożenia kary w wysokości określonej w pkt 4.1 załącznika, albowiem na szybie pojazdu nie została umieszczona w sposób trwały winieta samoprzylepna. Nie zanegowano, że kierowca posiadał w pojeździe ważną kartę opłaty, jednak brak naklejenia winiety nie pozwala przyjąć, że opłata ta została uiszczona. Zgodnie z § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MT w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, winieta nie umieszczona trwale na szybie pojazdu, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i nałożenie kary wyłącznie w kwocie 500 zł za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powielono zarzuty i argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu. W szczególności zwrócono uwagę, że w pierwszym ze składanych w sprawie odwołań Spółka nie skarżyła całej decyzji wydanej w I instancji, stąd nie było podstaw do jej uchylenia w całości. Efektem tego jest nałożenie kary 200 zł, poprzednio nie orzeczonej. Skoro w pierwszym odwołaniu skarżący nie negował kary 500 zł, to ponowne orzekanie o niej nie jest możliwe a wzruszenie ostatecznego rozstrzygnięcia jest możliwe tylko w trybie nadzwyczajnym. W końcu skarżący zanegował stanowisko organu, jakoby brak naklejenia winiety opłaty na szybie mógł skutkować uznanie, że nie została ona uiszczona. Powołano się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że celem przepisów jest pobranie opłaty, skoro zatem nie budzi wątpliwości, że karta opłaty została zakupiona, brak podstaw na nałożenia kary za wykonywanie przewozu bez uiszczenia opłaty (wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt SA/Wa 2172/05, z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1610/05 oraz z dnia 15 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 638/05). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić stronie skarżącej, że w sprawie nie jest zasadny zarzut res iudicata w zakresie orzeczenia kary 500 zł za uchybienie obowiązkowi wyposażenia kierowcy w wymagane dokumenty. Pierwsza z wydanych w sprawie decyzji z dnia [...] została uchylona w całości na etapie postępowania odwoławczego. Jak zasadnie wskazał Dyrektor Izby Celnej w K. w swojej decyzji z dnia [...], decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W I instancji winien orzekać Naczelnik Urzędu Celnego w K., a nie Dyrektor Izby Celnej. Naruszenie przepisów o właściwości jest kwalifikowaną wadą decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności jest możliwe także w stosunku do decyzji nieostatecznej, jego przeprowadzenie wymaga jednak wyraźnego wniosku strony, że domaga się takiego postępowania. Decyzje nieostateczne podlegają w normalnym trybie zaskarżeniu. W niniejszej sprawie strona wniosła odwołanie, czym uruchomiła tryb instancyjnej kontroli decyzji. Zgodnie przyjmuje się zarówno w judykaturze jak i w doktrynie, że w toku postępowania instancyjnego organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji, ze względu na stwierdzoną wadę winien ją jednak uchylić. Takie też rozstrzygnięcie zawarł organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego i wywołuje skutki prawne w niej orzeczone. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie orzekający Sąd nie stwierdził, aby konieczność taka zachodziła. Po przekazaniu sprawy do organu instancyjnie właściwego, Naczelnik Urzędu Celnego w K. zawiadomił o wszczęciu postępowania a strona w odpowiedzi wskazała, że dotychczas zebrany w sprawie materiał może być wykorzystany w prowadzonym postępowaniu. Należy podkreślić, że prowadzone postępowanie obejmowało swym zakresem całość sprawy a wydanie decyzji musiało być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Wydanymi decyzjami nałożono na skarżącego kary pieniężne z trzech tytułów. W sprawie nie budzi wątpliwości i nie było kwestionowane, że strona wykonywała niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.). Przedsiębiorca uzyskał zaświadczenie potwierdzające zgłoszenie prowadzenia przewozów na potrzeby własne. Zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy, podczas przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne, kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu, oprócz odpowiednich dokumentów wymaganych przy takim przewozie, wypis z zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie prowadzenia przewozów na potrzeby własne. Obowiązek wyposażenia kierowcy w dokumenty wymagane przy przewozie na potrzeby własne ciąży na przedsiębiorcy. Obowiązek ten nie został spełniony, stąd organ właściwie nałożył karę z tego tytułu na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy w wysokości określonej w pkt 1.7 załącznika do ustawy, wynoszącej 500 zł. Nie budzi także wątpliwości fakt, że pojazd, którym wykonywane przewóz na potrzeby własne nie był zgłoszony do zaświadczenia i w nim nie figurował. Z tego tytułu w pkt 1.5 ząłacznika do ustawy przewidziana została kara pieniężna w wysokości 200 zł. Jej nałożenie w ustalonym stanie faktycznym nie budzi zastrzeżeń i jest zasadne. Z podanych względów skarga w części odnoszącej się do omówionych wyżej kar pieniężnych podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Do rozważenia natomiast pozostaje kwestia zasadności nałożenia kary w wysokości 3.000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przewóz po drogach krajowych. Nie jest przy tym wątpliwe, że przewóz był wykonywany po drodze krajowej ([...]) i nie był zwolniony z obowiązku uiszczenia opłaty. Sąd nie podziela stanowiska organów obu instancji, że fakt nie naklejenia winiety samoprzylepnej na szybie pojazdu, w sytuacji gdy dokument tej opłaty znajduje się w pojeździe prawidłowo wypełniony, skutkuje brakiem opłaty. Zgodnie z pkt 4.1 załącznika do ustawy, kara pieniężna w kwocie 3.000 zł jest nakładana w przypadku wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty z przejazd po drogach krajowych, przy czym karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. To samo dotyczy innej karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub w dniach następnych. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że w momencie kontroli w pojeździe znajdowała się karta opłaty i była wypełniona w sposób uniemożliwiający jej wykorzystanie w jakimkolwiek innym celu, aniżeli udokumentowanie uiszczenia opłaty za przejazd po drogach kontrolowanym pojazdem określonym czasie. Podstawą odmowy uznania przez organy, że opłata została uiszczona, są przepisy § 3 ust. 3 i 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach publicznych (Dz. U. nr 151, poz. 1089), obowiązującego zarówno w dacie kontroli, jak i w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Przepisy te przewidują, że dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu, w prawym dolnym rogu przedniej szyby, Nie stanowią dowodu uiszczenia odcinek kontrolny nieprzedziurkowany lub winieta nieprzedziurkowana bądź winieta nie umieszczona trwale w opisany wyżej sposób. Regulacja ta była powodem odmowy uznania, że strona uiściła wymaganą opłatę. Rozporządzenie wykonawcze wykracza w ocenie sądu poza zakres wyznaczony delegacją ustawową z art. 42 ust. 7 ustawy w części, w jakiej orzeka co stanowi, a co nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Przepis art. 42 ust. 7 ustawy przewiduje wydanie rozporządzenia określającego: rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach publicznych oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub części dokumentu stwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty. Brak jest w tak sformułowanej delegacji upoważnienia do stanowienia reguł odnoszących się do oceny karty jako dowodu. Postępowanie dowodowe i ocena dowodów należą do sfery prawa procesowego, regulowanego w postępowaniu administracyjnym przepisami k.p.a. Z tego względu dla oceny, czy opłata została uiszczona skutecznie (co zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia następuje poprzez nabycie w jednostce upoważnionej), nie mogą mieć zastosowania reguły dowodowe ustanowione aktem wykonawczym poza zakresem przyznanego upoważnienia ustawowego. Z tego względu w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Trzeba też zwrócić uwagę, że sama ustawa w pkt 4.1 załącznika stanowi, w jakich okolicznościach karta opłaty nie stanowi dowodu jej uiszczenia. Regulując tę samą materię, rozporządzenie uczyniło to w sposób odmienny. Taka sytuacja nie może rodzić dla strony negatywnych konsekwencji a pierwszeństwo winny znaleźć przepisy ustawy. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, orzekł jak w punkcie 1 i 3 wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.