II SA/Gl 589/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. W dniu [...] r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi krajowej Al. [...] w C. (działka [...]), bez zgody zarządcy drogi. Zawiadomienie doręczono J. K. i E. K. – "A" w Z. jako podmiotowi, którego działalności dotyczyła przedmiotowa reklama. Następnie w dniu [...]),. dokonano oględzin reklamy o pow. [...]), m2, stwierdzając brak zmian w stosunku do poprzednich oględzin, odbytych w dniach [...]), r. Z czynności tych sporządzono protokół i wykonano dokumentację fotograficzną. W dniu [...]), r. stawił się skarżący W.B., który oświadczył, że jest właścicielem działki sąsiedniej [...]), i właścicielem konstrukcji reklamowej, którą jego matka odkupiła od firmy "B:" S.A. w dniu [...]), r. Skarżący przedłożył powyższą umowę oraz zgłoszenie zamiaru umieszczenia 2 urządzeń reklamowych o dwóch powierzchniach ekspozycyjnych 5,04 x 2,38 m na fundamencie prefabrykowanym na działkach nr [...]), obręb [...]), oraz nr [...]), obręb [...]), dokonane przez firmę "C" Sp. z o.o., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w C. w dniu [...]), r. Następnie w toku kolejnych oględzin w dniu [...]), r. organ administracji stwierdził przestawienie reklamy z pasa drogowego Al. [...] na teren prywatny. Z kolei J. K. przedłożył umowę dzierżawy powierzchni reklamowej, zawartą w dniu [...]), r. z W.B.. W tym stanie rzeczy Dyrektor [...]), w C. pismem z dnia [...]), r. powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. W dniu [...]), r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy. Następnie decyzją z dnia [...]), r. nr [...]),, podjętą z up. Prezydenta Miasta C., Dyrektor [...]), w C., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 21.600 zł za zajęcie bez zgody zarządcy pasa drogowego celem umieszczenia dwustronnej podświetlanej reklamy o wymiarach 5,0 x 2,4 m i łącznej powierzchni reklamowej 24,0 m2 za okres od dnia [...]), r. na działce drogowej nr [...]), obręb [...]),. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał przepisy art. 40 ust. 1 § 2 pkt 3; 6; 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) oraz § 4 uchwały Rady Miasta C. Nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urzęd. Woj. Śl. Nr 182 z dnia 19 sierpnia 2011 r., poz. 3414), zmienionej uchwałą Nr 482/XXVI/2012 z dnia 26 września 2012 r. (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 16 listopada 2012 r., poz. 4841). W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował przebieg postępowania oraz podał, że przebieg drogi krajowej – Al. [...] – [...]), w granicach Gminy Miasta C. został ustalony zgodnie z § 1 pkt 12 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 371). Zajęcie pasa drogowego m. in. w celu umieszczenia reklam, wymaga zatem zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotowa reklama, stanowiąca własność W.B., była umieszczona na części działki drogowej nr 30 bez zgody zarządcy drogi od dnia 15 października do dnia 8 listopada 2013 r. Zdaniem organu, stroną takiego postępowania jest zatem podmiot, który dysponuje prawem własności do urządzenia reklamowego, a nie podmiot, który jest reklamowany na urządzeniu. Nadto, organ przedstawił sposób obliczenia wysokości kary (1,80 zł x 24,0 m2 x 25 dni x 10 x 2 = 21.600 zł). W odwołaniu od decyzji W.B. zarzucił naruszenie art. 40 ust. 1 i 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych – poprzez, błędne określenie podmiotu, na którego nałożono karę pieniężną. Jego zdaniem, o ile przedmiotowa reklama faktycznie została posadowiona w pasie drogi publicznej, to działania sprzeczne ze zleceniem właściciela reklamy podjęła w dacie jej posadowienia "C" S.A. Nadto, odwołujący się wskazał na naruszenie art. 28 § 1 kpa, podnosząc że nie może być też uznany za właściciela reklamy, gdyż w dacie jej posadowienia właścicielem był inny podmiot, który następnie zbył ją na rzecz jego zmarłej matki W.B. , po której nie przeprowadzono postępowania spadkowego, a ewentualnym spadkobiercą ustawowym jest także jego siostra B.B-K.. Wreszcie, odwołujący się zarzucił naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 67 § 1 kpa poprzez oparcie decyzji na dowodach w postaci protokołów oględzin, zgromadzonych w toku innego postępowania bez jego udziału, a także brak czynności związanych z ustaleniem przebiegu granicy na gruncie celem zweryfikowania stanowiska, czy sporna reklama została posadowiona w pasie drogowym. Odwołujący się podał, że istniejące w terenie ogrodzenie jest posadowione w głębi działki, z której korzysta, a zatem przebieg granicy wymaga odtworzenia. Jednakże zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium uznało, że dowodem na zajęcie pasa drogowego są protokoły oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną, zaś lokalizacja reklamy została przedstawiona na kopii mapy zasadniczej. Załączono też zdjęcie satelitarne z nałożonym wyrysem z mapy geodezyjnej, zawierającym linie rozgraniczające działki, z którego wynika, że reklama została umieszczona na działce nr [...]),, stanowiącej zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, nieruchomość drogową, której właścicielem jest Skarb Państwa. Nadto, w aktach znajduje się wyciąg z książki drogi Nr 1, zaś porównanie dokumentów mapowych w ocenie Kolegium, pozwala stwierdzić, że reklama została umieszczona w kilometrze 14 + 873 pasa drogowego drogi krajowej Nr 1. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo też określono podmiot zobowiązany do poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego, którym winien być właściciel reklamy, gdyż to odwołujący się wykonywał uprawnienia właścicielskie w stosunku do tego urządzenia, czego dowodzi jego oświadczenie z dnia [...]), r. oraz umowa dzierżawy z dnia [...]), r., z tytułu zawarcia której pobierał pożytki. Kolegium wyjaśniło też, że przepisy ustawy o drogach publicznych, nie nakładają na organ obowiązku przeprowadzenia ściśle określonych środków dowodowych (np. oględzin). Stąd też zgodnie z art. 75 § 1 kpa, organ prowadzący postępowanie może korzystać ze wszelkich środków dowodowych. Zawarta w aktach dokumentacja została zaś pozyskana w trakcie rutynowych czynności, polegających na monitorowaniu dróg, do czego zobowiązują zarządcę dróg ustawowe przepisy. Kolegium uznało też, że stronie umożliwiono udział w postępowaniu, z którego to prawa odwołujący się skorzystał w dniu [...]), r. Podkreślono, że odwołujący się nie kwestionował ani faktu, ani okresu umieszczenia reklamy w pasie drogowym, ani też jej wymiarów i braku zgody zarządcy drogi. Nadto, Kolegium uznało, że wymierzona kara dotyczy tylko okresu od wszczęcia postępowania i nie obejmuje okresu przygotowania materiału dowodowego. Prawidłowo też obliczono wysokość kary, gdyż w przypadku reklam świetlnych i podświetlanych, stawki podwyższa się o 100 % zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały. Stąd też odwołania nie uwzględniono z powodu spełnienia przesłanek z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W skardze do sądu administracyjnego W.B. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 15 w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 2 kpa – poprzez odmienną wykładnię prawa materialnego przez organy obydwu instancji i brak przeprowadzenia postępowania co do podnoszonych faktów w zakresie ustalenia podmiotu, który dokonał nieprawidłowego posadowienia reklamy i ustalenia rzeczywistego przebiegu granic nieruchomości, 2) art. 28 § 1 kpa – poprzez wadliwe uznanie go za stronę postępowania, gdyż nie może być uznany za właściciela reklamy, 3) art. 7 i 77 oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 67 § 1 kpa – poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy w zakresie przebiegu granic i oparcie się na materiale dowodowym, zebranym w innym postępowaniu, w których to czynnościach skarżący nie uczestniczył, a jego milczenie nie oznacza bezsporności, bądź udowodnienia faktów. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że urządzenie reklamowe zrealizował inny podmiot i winno być usytuowane na nieruchomości jego zmarłej matki, która następnie je zakupiła i wydzierżawiła innej firmie, zaś po jej śmierci i bez przeprowadzenia postępowania spadkowego i zgody siostry, skarżący kontynuował umowę w przeświadczeniu co do faktu zrealizowania reklamy na działce prywatnej. Zarzucił też, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu okoliczności i zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie zachodziła też potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy, przywołany przez organy obydwu instancji, zasadnie nałożono na skarżącego karę pieniężną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od [...]), r. Z mocy art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, wyżej powołanej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), umieszczenie reklamy w pasie drogowym wymaga zezwolenia, udzielonego w formie decyzji administracyjnej. Działania zarządcy drogi nie może zastąpić milczące przyjęcie zgłoszenia wykonania takich robót przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszej sprawie Spółka "" dokonała zgłoszenia umieszczenia urządzenia reklamowego nietrwale związanego z gruntem na działce nr [...]), w dniu [...]), r. Aczkolwiek w aktach administracyjnych brak jest załączników do zgłoszenia robót w postaci opisu technicznego sposobu posadowienia nośnika i mapy sytuacyjnej z zaznaczoną lokalizacją, to jednak brak tej dokumentacji nie jest przeszkodą do oceny prawidłowości ustaleń faktycznych organów administracji co do faktu umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Nawet jeżeli nie doszło do zmiany lokalizacji samego nośnika, to tablica reklamowa niewątpliwie zajmowała przestrzeń nad pasem drogowym, co w obiektywny sposób obrazuje materiał fotograficzny, opatrzony datownikiem i podpisem pracownika organu I instancji. Tymczasem pod pojęciem pasa drogowego należy rozumieć także przestrzeń nad gruntem (art. 4 pkt 1 ustawy). Wbrew zarzutom skarżącego, brak też podstaw do uprzedniego wdrożenia postępowania celem ustalenia przebiegu granic. Przebieg i lokalizację drogi – Alei [...], przedstawia książka drogi, której wyciąg dla spornego odcinka dołączono do akt sprawy. Dołączono też wypis i wyrys z ewidencji gruntów z zaznaczeniem linii rozgraniczających działki i lokalizacji przedmiotowej reklamy (k. 12-13 akt adm.). Wreszcie, w aktach sprawy znajduje się zdjęcie satelitarne z nałożonym wyrysem z mapy geodezyjnej (k. 14). Wypis z ewidencji gruntów dowodzi, że Skarb Państwa jest właścicielem działki drogowej nr 30 na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...]), r. sygn. akt [...]),, konwersji części graficznej ewidencji dokonano w dniu [...]), r., zaś źródłem danych o przebiegu granic jest wykaz zmian danych ewidencyjnych z dnia [...]), r. nr [...]), (k. 12). Skarżący w toku postępowania przed organem I instancji zapoznał się z materiałem dowodowym i o ile kwestionuje przebieg granic, to winien zainicjować postępowanie rozgraniczeniowe. Co prawda, materiał dowodowy potwierdza, że ogrodzenie działki skarżącego jest nieznacznie cofnięte w stosunku do granicy z pasem drogowym, lecz nie zmienia to postaci rzeczy, że przedmiotowa tablica reklamowa była pierwotnie wysunięta i znajdowała się w całości w przestrzeni nad pasem drogowym, zaś sam nośnik usytuowany był na działce skarżącego. Stąd też zdaniem sądu administracyjnego, w niniejszym postępowaniu dochowano gwarancji procesowych skarżącego i zebrano należycie materiał dowodowy dla wykazania przebiegu granicy pasa drogowego i lokalizacji przedmiotowej reklamy. Dopiero w dniu [...]), r., a więc już po wszczęciu w dniu [...]), r. postępowania przedstawiciele zarządcy drogi stwierdzili przestawienie przedmiotowej reklamy, co nie zmienia postaci rzeczy, że od 2001 r. znajdowała się w przestrzeni nad pasem drogowym, skoro wg twierdzeń skarżącego uprzednio nie zmieniano jej lokalizacji. W takim stanie rzeczy sąd administracyjny nie podzielił zarzutów naruszenia art. 7, 10 § 1, 67 § 1 i 77 kpa. Organ I instancji dopiero po przedłożeniu umowy dzierżawy i zgłoszeniu się skarżącego w dniu [...]), r. powziął istotną informację, że to skarżący powołując się na status właściciela konstrukcji reklamowej zawarł z firmą K. umowę dzierżawy powierzchni reklamowej. Istotny jest też fakt, że umowa ta została zawarta w dniu [...]),., a więc już po śmierci matki skarżącego, po której nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Skarżący podniósł też, że umowa ta została zawarta bez zgody jego siostry jako drugiej spadkobierczyni. Kwestia braku działu spadku nie ma jednak znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Ocena skuteczności zawartej przez skarżącego umowy dzierżawy jest bowiem nieistotna. Niezależnie od tego, czy przedmiotowe urządzenie reklamowe jest obiektem trwale, czy też nietrwale związanym z gruntem z uwagi na sposób posadowienia jego podstawy (fundamentu), a więc zagłębienia w gruncie, przedmiotem umowy nie jest sama konstrukcja, lecz jedynie powierzchnia reklamowa. Ustawa o drogach publicznych w żaden sposób nie określa też podmiotu, uprawnionego do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem sądu administracyjnego, odpowiedzialność administracyjna z tytułu braku zezwolenia z mocy art. 40 ust. 12 ustawy, obciąża więc podmiot, który faktycznie zajmuje samowolnie pas drogowy. O ile w przypadku urządzenia nietrwale związanego z gruntem, istotne okoliczności można wiązać ze statusem właściciela samego urządzenia, to jednak z mocy art. 48 kodeksu cywilnego, urządzenia trwale związane z gruntem jako jego część składowa, stanowią własność tego samego podmiotu. Tak więc, w przypadku zrealizowania urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem na samym pasie drogowym, jego właścicielem jest Skarb Państwa, bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli jednak miało to miejsce bez zezwolenia zarządcy drogi, odpowiedzialność administracyjną ponosi podmiot, który zajął samowolnie pas drogowy. Analogicznie musi się więc przedstawiać sytuacja w przypadku urządzeń reklamowych nietrwale związanych z gruntem. W niniejszej sprawie posadowienia urządzenia reklamowego dokonał podmiot gospodarczy, który jednak od wielu lat nie korzysta z tego obiektu, będącego następnie przedmiotem umowy z matką skarżącego, zawartej w dniu 16 października 2006 r. Taki stan rzeczy musi prowadzić do wniosku, że aczkolwiek urządzenie reklamowe zrealizował inny podmiot, to jednak w spornym okresie urządzeniem tym dysponował skarżący, aczkolwiek sporne jest, czy był wówczas jego właścicielem, czy też jedynie współwłaścicielem z tytułu spadkobrania. Skoro jednak odpowiedzialność administracyjna nie może być wprost łączona ze statusem właściciela urządzenia, to w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy podmiotem, który winien być obciążony karą pieniężną jest skarżący z racji zawarcia umowy dzierżawy powierzchni reklamowej bez zgody drugiego spadkobiercy. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 28 kpa – poprzez wadliwe nałożenie kary pieniężnej na skarżącego. Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 15, art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 2 kpa z powodu zajęcia przez organy administracji różnego stanowiska co do adresata decyzji. O ile zdaniem organu I instancji, winien to być właściciel reklamy, to Kolegium uznało, że chodzi o podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia. Sąd administracyjny podzielił natomiast pogląd organu odwoławczego, przy czym obydwa organy wskazały na skarżącego jako podmiot zobligowany do poniesienia kary pieniężnej z tytułu braku stosownego zezwolenia w spornym okresie, a więc od daty wszczęcia postępowania do przeniesienia urządzenia. Zajęcie różnych stanowisk i odmienna argumentacja, nie miała zatem żadnego wpływu na wynik sprawy. Wreszcie, wskazać przyjdzie, że odpowiedzialność administracyjna nie jest uzależniona od świadomości prawnej, ani wiedzy co do przebiegu granic pasa drogowego. Nawet brak widocznych znaków granicznych nie zwalnia od odpowiedzialności z tytułu zajęcia pasa drogowego bez decyzji o zezwoleniu na umieszczenie w nim reklamy, co dotyczy także przestrzeni nad gruntem. W niniejszej sprawie tablica reklamowa dwustronna usytuowana była w całości poza ogrodzeniem działki skarżącego. Prawidłowo też obliczono wysokość kary pieniężnej co wskazano w motywach decyzji. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw