II SA/Gl 589/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2025 r. sprawy ze skargi S. B. (B.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 12 marca 2025 r. nr WINB-WOA.7722.42.2025.AT w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB) postanowieniem z dnia 12 marca 2025 r., nr WINB-WOA.7722.42.2025.AT , w związku z zażaleniem wniesionym przez S. B. (inwestor, skarżący), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB) dnia 28 stycznia 2025 r., nr [...] wstrzymujące inwestorowi roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w L., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2025 r. PINB wstrzymał inwestorowi roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na przedmiotowej działce. W dniu 24 lutego 2025 r. do SWINB wpłynęło pismo z dnia 19 lutego 2025 r. PINB przekazujące zażalenie inwestora z dnia 10 lutego 2025 r. na postanowienie organu I instancji. ŚWINB postanowieniem z dnia 12 marca 2025 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez inwestora na postanowienie PINB z dnia 28 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń i zacytował brzmienie przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Wskazał, że w ślad za art. 141 k.p.a. środkiem odwoławczym od postanowień organu administracyjnego wydanych w toku postępowania jest zażalenie, o ile kodeks tak stanowi. Stronie przysługuje siedmiodniowy termin wniesienia zażalenia liczony od momentu doręczenia postanowienia stronie lub od dnia jego ustnego ogłoszenia. Na postanowienie, na które nie służy stronie zażalenie, strona może zaskarżyć dopiero w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Podkreślił, że wniesienie zażalenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych ŚWINB zwrócił uwagę, że termin do wniesienia zażalenia rozpoczyna bieg następnego dnia po dniu w którym nastąpiło doręczenie lub ogłoszenie postanowienia, a upływa z końcem ostatniego z określonej w art. 141 k.p.a. liczby dni. Wskazał, że w niniejszej sprawie postanowienie PINB zostało wydane w dniu 28 stycznia 2025 r. Natomiast ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy wynika, że inwestor dwukrotnie nie odebrał przesyłki w terminie. W związku z powyższym, SWINB uznał, że postanowienie PINB zostało doręczone skarżącemu w dniu 19 lutego 2025 r., a siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia na postanowienie dla skarżącego rozpoczął swój bieg w dniu 20 lutego 2025 r. Natomiast, zażalenie datowane na dzień 10 lutego 2025 r. skarżący nadał w placówce operatora pocztowego w dniu 11 lutego 2025 r. Zażalenie wpłynęło do PINB w dniu 12 lutego 2025 r. Z powyższego wynika, iż skarżący wniósł zażalenie na postanowienie PINB z dnia 28 stycznia 2025 r., przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia, a zatem zażalenie jest przedwczesne. ŚWINB stwierdził, że organ odwoławczy ma kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy tylko wówczas, gdy zażalenie zostanie wniesione skutecznie.Rozpoznanie przedwczesnego zażalenia skutkowałoby tym, że rozstrzygnięcie w tym zakresie byłoby dotknięte wadą nieważności - rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyprzedzające dokonanie czynności procesowej nie jest zatem dopuszczalne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że w przypadku przedwczesności zażalenia z uwagi na nierozpoczęcie biegu terminu do jego wniesienia prawidłowym rozstrzygnięciem jest stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. ŚWINB zwrócił uwagę, że zażalenie musi być wniesione w sposób prawidłowy, a organ odwoławczy nie może działać z urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie ŚWINB skarżący zarzucił naruszenie przez organ prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a poprzez nieuwzględnienie przez ŚWINB braku skutecznego zawiadomienia skarżącego przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie i pozbawienie go bez jego winy możliwości udziału w postępowaniu w następstwie kierowania przez PINB pism adresowanych do skarżącego na adres, który nigdy nie stanowił miejsca jego zamieszkania czy nawet pobytu czasowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu zwrotu na rzecz skarżącego kosztów sądowych według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że o treści postanowienia PINB z dnia 28 stycznia 2025 r. dowiedział się z odpisu postanowienia doręczonego jego partnerce, która wspólnie z nim zamieszkuje i jest uczestniczką postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący podkreślił, że wniósł zażalenie na postanowienie PINB w ustawowym terminie bowiem był wymieniony w rozdzielniku jako uczestnik postępowania. Wskazał, że postanowienie PINB faktycznie nie zostało mu doręczone ale zapoznał się jego treścią. Wobec powyższego zapoznał się z aktami postępowania wobec wydania przez ŚWINB postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia jako wniesionego przed terminem W wyniku zapoznania się z aktami sprawy skarżący dowiedział się, że pisma zostały uznane za doręczone skarżącemu po dwukrotnym wezwaniu przez operatora pocztowego do odbioru korespondencji i zwrocie nieodebranej przesyłki do PINB jako organ I instancji. Takie działanie organu I instancji stanowiło o uznaniu za doręczone w dniu 19 lutego 2025 r. skarżącemu postanowienia PINB z dnia 28 stycznia 2025 r. Zdaniem skarżącego w przedstawionej sytuacji bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co stanowi o spełnieniu przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art 145§1 pkt 4 k.p.a. Skarżący zauważył przy tym, że wątpliwości ŚWINB przy wydawaniu postanowienia nie wzbudził inny adres skarżącego wskazany w zażaleniu w stosunku do adresu na jaki PINB dokonywał doręczeń. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a")., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w tej sprawie - na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy. Od razu też zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonując oceny w granicach sprawy, Sąd nie był uprawniony do badania okoliczności odnoszących się do ewentualnego wznowienia postępowania. Zaskarżone postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym co powoduje, że zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie ograniczał się wyłącznie do oceny legalności stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy. Rozważania Sądu ograniczały się tylko do problematyki dotyczącej wydania zaskarżonego postanowienia i związanych z tym kwestii proceduralnych. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to nie narusza przepisów prawa w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie zaś z art. 144 k.p.a. sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, sporna pozostaje kwestia czy przy tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji i wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa stwierdzając niedopuszczalność zażalenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., sąd ten bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność zażalenia czy też doszło do uchybienia terminu do jego wniesienia. Termin do wniesienia zażalenie jest terminem ustawowym, ma charakter zawity i ze swej istoty nie może być przedłużony. Wydając postanowienie niedopuszczalności zażalenia organ odwoławczy jest związany obowiązującymi przepisami prawa i nie ma możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia. Merytoryczne rozpatrzenie zażalenia, które zostało wniesione przez stronę z uchybieniem terminu, stanowiłoby w takiej sytuacji rażące naruszenie prawa, mogące być podstawą dla stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Dostrzec należy, że ustawodawca narzucił tryb postępowania organu odwoławczego, wyodrębniając w nim etap czynności wstępnych, etap merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz stadium decyzyjne. Tym samym organ odwoławczy ma obowiązek zachować się zgodnie z postulowaną kolejnością w przypadku skorzystania przez stronę z prawa do wniesienia zażalenie od decyzji organu I instancji. W pierwszym z tych etapów działania organu odwoławczego powinny być skoncentrowane na formalnoprawnej ocenie zażalenia i poczynieniu ustaleń, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w określonym ustawowo terminie, co zostało w tej sprawie zrealizowane. Zauważyć należy, że w procedurze administracyjnej uchybienie zawitego terminu powoduje, że dokonana czynność jest bezskuteczna prawnie. Podsumowując powyższe powtórzenia wymaga, że kategoryczny zwrot "organ odwoławczy stwierdza", użyty w art. 134 k.p.a, oznacza, że wydanie postanowienia na tej podstawie nie zależy od swobodnego uznania organu. Zarówno niedopuszczalność odwołania, jak i uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia dokonywanej oceny. Winien przy tym mieć na uwadze to, że postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a jest formalnym stwierdzeniem, że wniesione zażalenie jest niedopuszczalne. Wyjaśnić w związku z tym trzeba także, że zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Znajduje ona swoje umocowanie w regule konstytucyjnej określonej w art. 78 Konstytucji RP i sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Przed przystąpieniem do zbadania zasadności zażalenia organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wstępne, w którym stosownie do art. 134 k.p.a, bada dopuszczalność zażalenia, a także zachowanie terminu do jego wniesienia. Zauważyć należy, że zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy Rozdziału 8 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Przedmiotowe domniemanie może być obalone, jednakże podejmując próbę dokonania tego, należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Z całą pewnością obalenie domniemania doręczenia nie może nastąpić jedynie w oparciu o jednostronne oświadczenie strony (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 1861/11). Tym samym wbrew przeświadczeniu skarżącego organ dysponujący prawidłowo sporządzonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru nie był zobowiązany do dalszego badania prawidłowości doręczenia przesyłki adresatowi. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić natomiast trzeba, że nie dotyczą one istoty niniejszej sprawy, albowiem koncentrują się na zagadnieniach materialnoprawnych i proceduralnych związanych z badaniem okoliczności mających wpływ na ocenę przesłanek wznowienia postępowania. Ta kwestia natomiast nie miała żadnego znaczenia przy formalnoprawnym rozstrzygnięciu, zawartym w zaskarżonym postanowieniu. Stąd też formułowane w skardze zarzuty nie mogły przemawiać za wadliwością zaskarżonego postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.