II SA/Gl 59/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. P. i W. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., w trybie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nałożył na J. R. obowiązek przedłożenia w terminie jednego miesiąca opinii o stanie technicznym budynku oraz przewodów kominowych ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań normatywnych komina w stosunku do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w K. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ stwierdził m.in., że postępowanie dotyczy obiektu budowlanego wzniesionego przed [...] roku bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem do obiektu takiego znajdą zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. To powoduje, iż do wykluczenia przesłanek nakazujących rozbiórkę takiego obiektu na podstawie art. 37 tej ustawy niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym wydanie postanowienia w trybie art. 56 ustawy z 1974 roku. Jednocześnie organ pierwszej instancji pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie. Na skutek wniesionego przez obecnie skarżących W. i J. P. zażalenia na to postanowienie organ odwoławczy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organów obu instancji i domagali się wydania decyzji nakazującej rozbiórkę należącego do J. R. budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na mocy art. 134 § 1 p.s.a. sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie to zostało bowiem wydane bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu prawidłowo organy zastosowały w sprawie przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku, a to wobec odesłania zawartego w art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z 1994 roku. Pominęły jednak przy tym, że art. 56 ustawy z 1974 roku nie przewidywał możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie tego przepisu. Przepis art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przy założeniu, iż na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazujące dokonanie oceny stanu technicznego obiektu budowlanego wydane na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 roku służy stronie zażalenie, które może być wniesione w terminie 7 dni od doręczenia tego postanowienia. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak, iż nie wszystkie postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego są zaskarżalne. Stosownie do treści art. 141 § 1 K.p.a. zażalenie służy stronie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu wydane na podstawie art. 56 ustawy z 1974 roku nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego na tą decyzję. Możliwości wniesienia zażalenia nie przewiduje bowiem ani powołany przepis prawa materialnego, ani też ogólne przepisy o postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem niedopuszczalne było wniesienie zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, to brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, iż postanowienie organu pierwszej instancji zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia. Podobne stanowisko przyjęte zostało w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 19.03.1998r., IV SA 881/96; wyrok NSA z 26.04.1999r., IV SA 639/97). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 w związku z art. 135 p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Stwierdziwszy z urzędu nieważność kontrolowanego orzeczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. W toku dalszego postępowania organ odwoławczy winien orzec w kwestii wniesionego zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a., zaś skarżący, o ile nadal będą kwestionować zasadność wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji, będą mieli możliwość podniesienia swoich zarzutów w ewentualnym odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed tym organem. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a. zgodnie z wnioskiem skarżącej złożonym na rozprawie.