II SA/Gl 59/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 145, 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015, poz. 782 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: "u.g.n."), ustalił wobec R. S., właściciela działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości J., opłatę adiacencką w wysokości 2.000,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do podłączenia działki do sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Gmina K. zrealizowała inwestycję pod nazwą "Budowa kanalizacji sanitarnej w m. J., K." współfinansowaną ze środków Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, stwarzając w ten sposób warunki do podłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości położonych w miejscowościach J. i K. W dniu [...] r. został sporządzony protokół odbioru końcowego robót, a następnie Gmina K. uzyskała potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] r. W ramach robót budowlanych wybudowana została kanalizacja grawitacyjna i tłoczna wraz z przykanalikami do posesji. Na nieruchomości stanowiącej własność R. S. została wykonana studzienka kanalizacyjna umożliwiająca podłączenie budynku do kanalizacji sanitarnej. Tym samym gmina zrealizowała obowiązek wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (obecnie: t.j.: Dz. U. 2016, poz. 446) dotyczący zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie budowy kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, tworząc techniczne możliwości podłączenia nieruchomości do kanalizacji. Natomiast realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie t.j.: Dz. U. 2015, poz. 139 z późn. zm.). Wysokość opłaty adiacenckiej od ww. nieruchomości została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. z dnia [...] r. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym do określenia wzrostu wartości nieruchomości użył transakcji porównawczych pochodzących głównie z terenu gminy K. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem kolektora sanitarnego została określona w analizie porównawczej na bazie zbioru transakcji nieruchomości, które nie posiadały możliwości podłączenia się do sieci kanalizacyjnej, natomiast wartość nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej została określona na zbiorze transakcji porównawczych, które taką możliwość posiadały. Zdaniem organu operat został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) i może stanowić dowód w prowadzonym postępowaniu. W wyniku wybudowania sieci kanalizacyjnej wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 4.000,00 zł. Rada Gminy K. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, scalenia i podziału gruntów lub modernizacji infrastruktury publicznej (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 50% wzrostu wartości nieruchomości. Wobec powyższego ustalono opłatę adiacencką w wysokości 2.000,00 zł tj. 50% wzrostu wartości nieruchomości. W odwołaniu od ww. decyzji R. S. podniósł, iż 11 lat temu wybudował przydomową oczyszczalnię ścieków, która działa do chwili obecnej i nie otrzymał żadnej dotacji. W konsekwencji wybudowana przez Urząd Gminy kanalizacja nie zwiększyła wartości działki wobec czego ww. opłata jest, zdaniem strony, bezprawna. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonowało dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, przytoczyło art. 145, 146 i 148b ust. 1 u.g.n., a następnie wskazało, iż Wójt Gminy K. był uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, skoro po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej i stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do tego urządzenia wzrosła jej wartość. Za termin stworzenia warunków do podłączenia do kanalizacji sanitarnej należy uznać datę potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...] r. oraz potwierdzenie zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego potwierdzonego zaświadczeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...] r. Natomiast stawka procentowa wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości została ustalona uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. Z kolei wzrost wartości został wykazany operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z [...] r. W ocenie Kolegium znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości spełnia wymogi zawarte zarówno w art. 154 u.g.n. jak i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W celu ustalenia wartości działki nr [...] przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej, jak i po dacie stworzenia warunków do podłączenia tej działki do kanalizacji, rzeczoznawca majątkowy przedstawił transakcje stanowiące bazę cen nieruchomości porównawczych. Wartość rynkową 1 m2 nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia rzeczoznawca określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego - metodą porównywania parami. Kolegium dokonując oceny dowodu, jakim jest w rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy, nie dopatrzyło się nieprawidłowości w jego sporządzeniu i nie znalazło podstaw do zakwestionowania ustalonych wartości nieruchomości, gdyż nie odbiegają one od cen nieruchomości, które były przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. Tym bardziej, że rzeczoznawca uwzględnił fakt oddziaływania kanalizacji sanitarnej jedynie na część działki nr [...] o pow. 1980 m2 , która zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę. Pozostała część działki leży bowiem poza oddziaływaniem kanalizacji sanitarnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, że działka nr [...] jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków Kolegium wyjaśniło, cytując stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, iż opłata adiacencka związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Kolegium. W lakonicznej skardze poprosił o rozstrzygnięcie czy Urząd Gminy w K. mógł obciążyć jego działkę opłatą adiacencką. Skarżący posiada bowiem własną przydomową oczyszczalnię ścieków wybudowaną z własnych funduszy, czynną od 11 lat i w związku z tym jego zdaniem wartość działki wskutek inwestycji Gminy nie uległa zmianie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym skarga, jako zasadna, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem tut. Sądu obie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W konsekwencji rozstrzygnięcia te są co najmniej przedwczesne, naruszając tym samym także art. 146 ust. 1 u.g.n. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis art. 145 ust. 2 stanowi natomiast, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z kolei art. 146 ust. 1 - 3 ustawy stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Przenosząc powyższe unormowania na grunt rozpatrywanej sprawy należy podzielić stanowisko Kolegium, iż o ile po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej i stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do tego urządzenia, wzrosła wartość nieruchomości to Wójt Gminy K. miał formalne uprawnienie do ustalenia z tego tytułu opłaty adiacenckiej. Bezspornym jest bowiem w sprawie wykonanie przez Gminę robót, o których mowa powyżej, w tym studzienki na nieruchomości skarżącego, a za termin stworzenia warunków do podłączenia do kanalizacji sanitarnej należy uznać datę potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...] r. co oznacza, że nie minęły jeszcze trzy lata, o których mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Natomiast stawka procentowa wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości została ustalona uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. Kwestią sporną natomiast w przedmiotowej sprawie jest to czy wskutek wybudowania kanalizacji sanitarnej i stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do tego urządzenia, istotnie wzrosła wartość nieruchomości, a jeśli tak to w jakim stopniu wartość ta wzrosła. Jednoznacznej odpowiedzi na tak postawione pytanie winien udzielić sporządzony w sprawie operat, w którym biegły wskazał, że wartość nieruchomości wzrosła o 4.000,00 zł. Wyliczenia zawarte w operacie zdaniem organów są w pełni przekonujące, zdaniem Sądu dalekie jednak są od jednoznaczności. Podkreślić w tej mierze należy, że jak w toku postępowania podkreślał skarżący, a tezy tej organy nie zanegowały, na nieruchomości istnieje od 11 lat wybudowana przez skarżącego przydomowa oczyszczalnia ścieków. W konsekwencji przyjmując do porównań parami mających na celu ustalenie wartości nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji inne działki transakcyjne autor operatu winien był wskazać czy przyjęte działki również posiadały oczyszczalnie przydomowe czy też takich udogodnień były pozbawione co mogłoby powodować potrzebę stosownych współczynników korygujących. Stosownie do art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze wymaga bowiem doboru nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a to że istotnie miały one podobne cechy winno wynikać z operatu. Jednakowoż w operacie w ogóle nie wskazano, iż wprawdzie działka skarżącego nie miała dostępu do kanalizacji publicznej to jednak wyposażona była w przydomową oczyszczalnię, nie wskazano też jaki był stan działek przyjętych do porównań operując jedynie ogólnym hasłem "przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej (sieci kanalizacji sanitarnej)" Analizując operat nie można zatem stwierdzić, bez dodatkowych wyjaśnień ze strony autora operatu, do których to wyjaśnień organy autora nie wezwały, czy istotnie ceny transakcyjne przyjętych do porównań nieruchomości nie posiadających dostępu do sieci kanalizacji dotyczyły działek o podobnym sposobie zainwestowania (oczyszczalnia ścieków). Uniemożliwia to jednoznaczną ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że choć oczywiście Kolegium ma rację twierdząc w ślad za przywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrokami sądów administracyjnych, iż opłata adiacencka, związana ze wzrostem wartości nieruchomości, ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać, to jednak fakt istnienia na działce przydomowej oczyszczalni (notabene zwalniającej od obowiązku podłączenia się do kanalizacji) niewątpliwie ma wpływ na wartość działki przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej, czyniąc różnicę pomiędzy tak zainwestowaną działką a działkami również nie posiadającymi dostępu do kanalizacji jednak w takie urządzenia nie wyposażonymi. W konsekwencji stwierdzić należy, że choć okoliczność, iż właściciel nieruchomości zainstalował sobie we własnym zakresie oczyszczalnię co do zasady nie zwalnia go od obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy gmina wybuduje publiczną sieć wodociągową lub kanalizacyjną i to nawet wówczas, gdy właściciel nieruchomości z takiego udogodnienia nie będzie korzystał, to jednak warunkiem nałożenia na niego opłaty jest wzrost wartości nieruchomości udokumentowany operatem szacunkowym, a więc jednoznaczne wykazanie, że wartość nieruchomości posiadającej przydomową oczyszczalnię wzrosła wskutek możliwości podłączenia się do publicznej sieci. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien usunąć wskazane wyżej wątpliwości i w zależności od poczynionych ustaleń podjąć właściwe, jednoznacznie i precyzyjnie uzasadnione rozstrzygnięcie. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na wskazane wyżej braki operatu, uniemożliwiające weryfikację zawartych w nim wyliczeń, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.