II SA/Gl 59/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej Gminy kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie garażu bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę w R. przy ulicy [...] na nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym 1, przeprowadził postępowanie, w tym m.in przesłuchał T. K.- właściciela blaszanego garażu, dołączył wyciąg z obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) .) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nakazał T. K. - właścicielowi samowolnie zrealizowanego, bez uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę blaszanego garażu nr [...] usytuowanego przy ulicy [...] w R. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłuchany w charakterze świadka T. K. oświadczył, że garaż odkupił ok. trzy lata temu, a został on wybudowany ok. 20 lat termu, tj. przed [...] r. Wymóg posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę wynikał z przepisu art. 28 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie zatem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do legalizacji tego obiektu mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Organ przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 37 tej ustawy, uznając, że należy w nim uwzględnić zarówno przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania, przy czym uwzględnić należy także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy. Organ w oparciu o kolejne plany zagospodarowania przestrzennego ustalił przeznaczenie terenu na którym zlokalizowany jest przedmiotowy garaż, a mianowicie: - według planu z [...] r. (uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach nr [...] z dnia [...] r.) - teren oznaczony był symbolem 224NO - tereny oczyszczalni ścieków, - z [...] - uchwała Rady Miejskiej w R. [...] z dnia [...] r. - 71ZD - tj. tereny ogródków działkowych, - a z [...] r. - uchwała Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] r. - ZL1 - tereny lasów, zadrzewień. Organ uznał tym samym, że lokalizacja garażu na tym terenie naruszała postanowienia wymienionych planów. Dalej organ stwierdził, że w toku postępowania ustalono, że T. K. użytkuje część działki nr 1 zajętej pod blaszany garaż na podstawie umowy najmu (do [...] r.) z Gminą R. - właścicielem tej działki. Ustalono też, że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę nie znaleziono zapisu wydanych decyzji właścicielom tego garażu. W świetle powyższego - zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest na swój koszt dokonać rozbiórki tego obiektu lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. W niniejszej sprawie obowiązek ten należało nałożyć na T. K. - następcę prawnego inwestora robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego garażu. Odwołanie od powyższej decyzji w piśmie z dnia [...] r. złożył T. K., uważając ja za krzywdzącą. Podkreślił, że nie dano mu wystarczającego czasu ani szansy na zalegalizowanie garażu i doprowadzenia do sytuacji z korzyścią dla strony. Dodał, że wraz z innymi właścicielami garaży zwracali się o wydłużenie terminu do jego, przede wszystkim w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez zmianę obecnego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] r. zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, następnie działając z urzędu, postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił niniejsze postępowanie do czasu wydania przez Gminę R. rozstrzygnięcia w sprawie zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Katowicach podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał Gminie R., właścicielowi samowolnie zrealizowanego, bez uzyskanego pozwolenia na budowę, garażu blaszanego nr [...] (licząc od północy w kierunku na południe) usytuowanego przy ulicy [...] w R. na działce oznaczonej nr 1, rozbiórkę tego garażu. W uzasadnieniu wydanej decyzji przedstawił przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił zastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r., odwołując się do regulacji art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i faktu wybudowania przedmiotowego garażu przed dniem [...] r. Dalej stwierdził, że według obowiązującej w dacie jego budowy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. garaż ten wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy garaż jest obiektem trwale związanym z gruntem, spełnia zatem wszelkie wymogi definiujące budynek wedle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Cytując przepis art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, że w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 - tzn. niedopuszczalne jest pozostawienie budynku garażu w sytuacji gdy narusza on zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w cyt. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Wydanie decyzji nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki powinno mieć więc miejsce wtedy, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wykazane zostanie, że sporny garaż blaszany posadowiony został na terenie, który nie jest przeznaczony pod żadną zabudowę lub pod zabudowę innego rodzaju. W niniejszej sprawie organ powiatowy przeprowadził analizę zgodności posadowienia przedmiotowego garażu, ustalając, iż postawiony został na początku lat dziewięćdziesiątych. Zbadał także przeznaczenie tego terenu według kolejnych planów, stwierdzając, iż zarówno według starych planów (z [...] r.- tereny oczyszczalni ścieków, z [...] r. - tereny ogródków działkowych), jak i obecnego planu z [...] r. - tereny lasów i zadrzewień - działka nr 1 znajduje się w terenie nie przeznaczonym do zabudowy lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracyjny może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w części albo w całości i w tym zakresie orzeka co do istotny sprawy. W niniejszym przypadku organ odwoławczy orzekł reformatoryjnie, gdyż nakaz rozbiórki winien być skierowany do Gminy Miasto R., która jak wynika z księgi wieczystej jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1. Wskazany w decyzji organu pierwszej instancji T. K. nie był inwestorem budowy garażu, a jedynie garaż ten nabył. Bezumownie korzystając z gruntu miejskiego nie ma żadnego tytułu prawnego pozwalającego mu wykonać orzeczony nakaz (umowa o najem części działki nr 1 wygasła w dniu [...] r., a nowej umowy nie zawarto). W świetle powyższego nakaz rozbiórki winien być nałożony na właściciela, jako dysponującego najszerszymi prawami do rzeczy. Na poparcie swego stanowisko organ odwołał się orzecznictwa sądowego. Reasumując Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż garaż nie nadaje się do zalegalizowania, gdyż zachodzą "inne ważne przyczyny" określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Należało zatem orzec jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła organom wydającym te decyzje naruszenie przepisów poprzez: - błędną wykładnię a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki garażu blaszanego w sytuacji, gdy skarżąca nie jest inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu. - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 m art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o rozbiórce pomimo istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę oraz brak wskazania w zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego, - błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 47 § 1 o § 2 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że garaż blaszany stanowi część składową nieruchomości podczas gdy według przepisów garaż blaszany należy uznać za część ruchomą ; - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie i podjęcie zawieszonego postępowania pomimo nie ustąpienia przesłanki zawieszenia. W uzasadnieniu skargi gmina wyjaśniła, że właściciele garażu nr [...] (licząc od strony północnej) zmieniali się, a od [...] r. gmina zawierała kolejne umowy najmu części działki nr 1 z przeznaczeniem pod garaż z T. K. W ocenie skarżącej organy niewłaściwie zastosowały przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. poprzez nałożenie obowiązku wykonania rozbiórki garażu blaszanego w sytuacji, gdy gmina nie jest inwestorem zarządcą ani właścicielem tego garażu. Odnosząc się do treści przepisów Kodeksu cywilnego - art. 47, art. 48 czy art.46, powołując się na zasadę superficies solo cedit Gmina stwierdziła, że nałożenie na nią obowiązku rozbiórki garażu blaszanego spowoduje ingerencję w prawo własności osoby trzeciej. Niezależnie od powyższego Gmina podniosła, że w sprawie wydana już została decyzja o rozbiórce, a mianowicie decyzja nr [...] z dnia [...] r. Kierownika Urzędu Rejonowego w K. W ocenie skarżącej Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w stopniu istotnym, wadliwie przeprowadzając postępowanie dowodowe i w efekcie orzekając w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Podkreśliła, że sprawa dotyczy sprawy już załatwionej decyzją ostateczną pozostającą w obrocie prawnym. W myśl art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z dostępnych materiałów wynika, że sprawa dotyczy tego samego garażu. W ocenie Gminy organ drugiej instancji błędnie też zastosował art. 97 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem organ ten zawiesił postępowanie uznając, iż rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, to brak było podstaw w okolicznościach sprawy na jego podjęcie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Odnosząc się do zarzutu funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o rozbiórce przedmiotowego garażu, wyjaśnił, iż decyzja ta nie była mu znana i stanowi nową okoliczność, o której dowiedział się w momencie złożenia przedmiotowej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest możliwe wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia. Orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły postępowania w sposób dokładny i wyczerpujący i nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wskutek zaistnienia nowych okoliczności w sprawie, a mianowicie dołączenia do akt sprawy pozostającej w obiegu prawnym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nr [...] z dnia [...] r., którą nakazano H. B., poprzedniej właścicielce garażu, rozbiórkę garażu blaszanego zlokalizowanego przy ulicy [...] w R.- N., zasadnym może się okazać zarzut res iudicata. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zaistniałą w sytuacji gdy sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną albo sprawę załatwiono milcząco jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Tak więc w sytuacji, gdy wymieniona powyżej decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. dotyczy przedmiotowego garażu blaszanego, decyzje wydane w niniejszym, kontrolowanym obecnie postępowaniu dotknięte są wadą nieważności. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie na podstawie dołączonej do akt sprawy dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego decyzji z [...] r. nie można w sposób bezsporny ustalić, że decyzja ta dotyczy garażu, który jest przedmiotem niniejszego postępowania Uwzględniając powyższe organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić ponowne postępowanie w celu jednoznacznego ustalenia, czy wymieniona powyżej decyzja rozbiórki garażu położnego we R. przy ulicy [...] dotyczy właśnie garażu pozostającego obecnie własnością T. K. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje wymieniona powyżej decyzja wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty, naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Wydanie w zaistniałej sytuacji merytorycznej decyzji, spowodowałoby iż byłaby ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo trzeba podnieść, że organy powinny dokładnie zapoznać się z treścią wymienionej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego i zastanowić się czy decyzja ta nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w przywołanym już powyżej art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza w części odraczającej termin rozbiórki "do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z zapisem planu ogólnego Miasta R.") . Tymczasem z mocy art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., właściwy organ władny był odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na czas oznaczony i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu w sposób określony w decyzji. Stąd też budzi wątpliwość zasadność rozstrzygnięcia w tej części. Dopiero po dokładnym ustaleniu czy wskazana przez Gminę R. decyzja o rozbiórce dotyczy tego samego garażu, po rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym o legalności tej decyzji, możliwe będzie merytoryczne rozpatrzenie kwestii legalności garażu pozostającego obecnie własnością T. K. Przy ponownym rozpatrzeniu organy będą mogły także odnieść się do kwestii ewentualnej legalizacji tych garaży w przypadku ewentualnej zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku takiej możliwości rozstrzygając ponownie sprawę organy niewątpliwie wezmą pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1024/15 wyrażone w analogicznej sprawie. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 77 Kodeksu co mogło doprowadzić do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i skutkować musiało uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jend. Dz. U. z 2017 r., poz. 1639 ze zm.). O kosztach postępowania na rzecz Gminy, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł czyli łącznie 980 zł Sąd orzekł stosownie do jego wyniku na podstawie jej art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 oraz § 2 i § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organy winny uwzględnić ocenę prawną stanu faktycznego sprawy przedstawioną w niniejszym wyroku. Taki też pogląd zajęto w analogicznej sprawie tut. Sądu o sygn. II SA/Gl 58/1.