II SA/Gl 59/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu W. K. (K.) od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala sprzeciw. Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 Kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., zwanej też dalej ustawą lub p.b.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej jako PINB) po rozpatrzeniu sprawy, zainicjonowanej pismem W. K. (dalej też jako skarżący) z dnia 22 stycznia 2018 r. w sprawie legalności budowy wiaty na dz. nr ewid. 688 w miejscowości C., umorzył postępowanie w ww. sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 18 kwietnia 2018 r. na dz. nr ewid. 1 w C. stwierdzono wiatę wolnostojącą zrealizowaną przy budynku stodoły. Wymiary obiektu w rzucie poziomym 3,14m x 4,29m, wysokość w najwyższym punkcie 2,9m, w najniższym 2,50m. Wedle oświadczenia P. S. przedmiotową wiatę zrealizował on około stycznia 2018 r. Jednocześnie wyjaśnił, iż nie występował o zgodę administracyjną na realizację wiaty gdyż wedle pozyskanej wiedzy w organie architektoniczno-budowanym taki obiekt nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia. Okazał też wówczas decyzję Starosty M. [...] z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku stodoły na dz. nr ewid. 1 w C. W trakcie oględzin nie ustalono znaków granicznych, które mogłyby wskazać przebieg granicy między działką nr ewid. 1 a 2. W. K. oświadczył, że obiekt nie jest wolnostojący gdyż jest połączony fundamentem ze stodołą. Ponadto podniósł, że nie jest zachowany 3m odstęp od granicy. W konsekwencji PINB stwierdził, że przedmiotem postępowania jest budowa obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 13,47 m2, stanowiącego zadaszenie wsparte na jednej przegrodzie zewnętrznej (ściana murowana z pustaka żużlowego) oraz trzech słupach (dwa stalowe i jeden drewniany). Zadaszenie to nie przylega do ściany stodoły (zachowano dylatację). Obiekt ten posadowiono na istniejącym już fundamencie, który stanowił przedmiot rozpoznania w postępowaniu toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M. w sprawie legalności budynku stodoły, co do którego tutejszy organ ferował decyzję [...] z dnia [...], a Starosta M. w/w decyzją z dnia [...] udzielił pozwolenia na jego użytkowanie. Jak wynika z zatwierdzonej wówczas dokumentacji powykonawczej przedmiotowy fundament ujęty jest w przedłożonej dokumentacji rysunkowej i planie zagospodarowania działki. Biorąc pod uwagę wskazane orzecznictwo oraz w/w ustalenia organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiot postępowania stanowi obiekt budowlany w postaci wiaty. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy – Prawo budowane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Jednocześnie w myśl ustawy – Prawo budowlane budowa wiat, w warunkach zakreślonych ww. przepisem, nie wymaga również zgłoszenia (nie objęto ich obowiązkiem zgłoszenia w myśl art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Budowa przedmiotowej wiaty mieści się w granicach wyznaczonych przesłankami art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy p.b., gdyż jest zrealizowana na działce zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Powierzchnia działki wynosi 4,6476 ha, w tym teren dopuszczony pod zabudowę około 3800 m2. Dla terenu tej działki obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – uchwała Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...]. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z. dla obszaru sołectwa C. Zgodnie z tym planem wiata jest zrealizowana na części działki nr ewid. 1 w C. sytuowanej zgodnie z tym planem w obszarze F6RM – teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oraz zabudowy agroturystycznej. Przeznaczenie podstawowe – zabudowa zagrodowa, agroturystyczna, przeznaczenie dopuszczalne – wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne w ramach działek siedliskowych, obiekty i urządzenia rekreacyjne związane z funkcją agroturystyczną gospodarstwa rolnego, obiekty usług, handlu i gastronomii, obiekty sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, dojazdy, place, miejsca parkingowe, garaże, ścieżki rowerowe. W zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: dachy spadziste o kącie nachylenia połaci 35° - 45°, max pow. zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej 40%, min. pow. biologicznie czynna w stosunku do pow. działki budowlanej 50%, max intensywności zabudowy – 0,3, min. intensywność zabudowy – 0,1, max wysokość zabudowy dla budynków 10,5m, budowli – 15m, obiektów małej architektury 6m. Gabaryty obiektów – max. pow. zabudowy – 500m2. Zdaniem PINB objęta postępowaniem inwestycja jest z treścią tego planu, a w szczególności z treścią jego § 13, zgodna. Nie narusza również przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), gdyż nie mają one do niej zastosowania. Wiata nie stanowi bowiem budynku. W odniesieniu do podnoszonej przez skarżącego kwestii naruszenia sporną inwestycją granicy działki nr 1 i 2 organ pierwszej instancji stwierdził, iż w tym zakresie skarżącemu przysługuje droga sądowa w postępowaniu cywilnym. W konsekwencji stwierdzając brak podstaw do podejmowania w sprawie budowy przedmiotowej wiaty rozstrzygnięć przewidzianych w art. 48, art. 49b i art. 51 Prawa budowlanego, PINB wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzył na podstawie art. 105 § 1 Kpa. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że została ona oparta na błędnych ustaleniach faktycznych i ich ocenie prawnej. Objęty postępowaniem obiekt nie może być uznany za wiatę, gdyż jedna z jego ścian została posadowiona na fundamencie i jest trwale związana z gruntem, a nadto jest trwale połączona ze ścianą budynku stodoły. Nieprawidłowe jest też ustalenie, że fundament na którym posadowiona jest wiata istniał już w 2002 r. i był objęty postępowaniem legalizacyjnym budynku stodoły. Nie wyjaśniono nadto ile wiat znajduje się na działce inwestora i jak obliczono powierzchnię jej budowlanej części. Po rozpoznaniu tego odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 2 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2 i art. 84 Prawa budowlanego, decyzję PINB uchylił w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielił ustalenia organu pierwszej instancji i ich ocenę prawną co do kwalifikacji objętego postępowaniem obiektu jako wiaty. W tym zakresie stwierdził, że za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. Ponadto przyjmuje się, że częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany. Wiata składająca się z fundamentów, dachu i nieposiadająca ścian, nie może być zaliczana ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych, nie jest również budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a zatem należy ją zaliczyć do kategorii budowli. Wiata, zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa, jest budowlą, a nie budynkiem, a zatem zastosowanie warunków technicznych wobec takiej wiaty miałoby miejsce dopiero w momencie wykazania, że pełni ona funkcję użytkową budynku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych. Podzielił też ŚWINB ustalenie organu pierwszej instancji, że sporna wiata nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia, gdyż znajduje się na terenie oznaczonym F6RM, dla którego plan przewiduje jako przeznaczenie podstawowe zabudowę zagrodową. Wiata jest zaś obiektem typowym towarzyszącym zabudowie zagrodowej. Niemniej, w ocenie organu odwoławczego wiata może naruszać inny przepis m.p.z.p., tzn. wymóg z § 13 ust. 3 pkt a), zgodnie z którym nakazuje się stosowanie dachów spadzistych o kącie nachylenia połaci 35° - 45°. W rozpatrywanym przypadku różnica pomiędzy najwyższym punktem dachu wiaty (2,90m), a jej okapem (2,50m) wynosi 40 cm, co przy szerokości wiaty 3,14m daje kąt nachylenia dachu ok. 9°, a zatem niezgodnie z planem miejscowym. W konsekwencji w sprawie może zajść potrzeba prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego pod kątem naruszenia stopniem nachylenia dachu wiaty w/w przepisu obowiązującego planu zagospodarowania. W tym zakresie sprawa nie została wyjaśniona, co oznacza, że na obecnym etapie postępowania orzeczenie o bezprzedmiotowości postępowania należało uznać za przedwczesne. W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB powinien rozważyć możliwość doprowadzenia dachu wiaty do stanu zgodności z treścią planu zagospodarowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W sprzeciwie od tej decyzji do sądu administracyjnego W. K. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez: - naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania przepisów prawa, - naruszenie przepisów postępowania, polegające na tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie został przez organ wyjaśniony, - nierozpoznanie zarzutów stanowiących podstawę odwołania. W uzasadnieniu sprzeciwu powtórzono sformułowane już wcześniej w odwołaniu zarzuty co do błędnego ustalenia daty wykonania fundamentu na którym postawiona jest częściowo sporna wiata, które jego zdaniem nie istniały w czasie gdy było prowadzone postępowanie legalizacyjne usytuowanej na działce nr 1 stodoły, do której wiata przylega. Nie wyjaśniono kiedy fundamenty te zostały wykonane i czy zostały wykonane legalnie. Nieprawidłowo organy orzekające zakwestionowały przedmiotowy obiekt jako wiatę w sytuacji gdy jej zdaniem przylega do stodoły, której fundamenty połączone są z fundamentami tego obiektu. Jest to obiekt trwale związany z gruntem i nie jest obiektem wolnostojącym. Nadto skarżący zgłosił zastrzeżenia co do prawidłowości procesu legalizacyjnego budynku stodoły oraz co do niewłaściwej odległości spornej wiaty od granicy działki oraz powierzchni budowlanej działki inwestora. W tym zakresie powołał się też na dołączone do sprzeciwu mapy oraz na wyrys z części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...]. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprzeciw na podstawie art. 64d § 1 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym w zakresie istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. W świetle obowiązujących przepisów zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma w pierwszej kolejności ocena ustaleń organów obu instancji co do kwalifikacji objętego postępowaniem obiektu budowlanego jako wiaty. Ustalenie to wbrew zarzutom sformułowanym w sprzeciwie należy jednoznacznie podzielić. O takiej kwalifikacji przesądza bowiem jednoznacznie konstrukcja i wygląd tego obiektu, udokumentowane jednoznacznie w materiale dowodowym. Stanowi on bowiem zadaszenie oparte na jednej ścianie murowanej oraz trzech słupach, przylegające do usytuowanej obok stodoły. Faktycznie posiada zatem jedynie jedną pełną ścianę (druga ściana jest ścianą stodoły). Co do zasady jest to zatem obiekt budowlany o słupowej konstrukcji. W świetle utrwalonego orzecznictwa powołanego m.in. przez organy obu instancji jest to niewątpliwie wiata, a więc budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie budynek o jakim mowa w art. 3 pkt 2 tego aktu prawnego. Dla takiej kwalifikacji nie ma prawnego znaczenia akcentowana przez skarżącego okoliczność, że jest ona trwale związana z gruntem jako posadowiona częściowo na fundamencie (pod ścianą z pustaków) oraz na zabetonowanych słupach. W konsekwencji nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy kiedy fundament pod ścianą murowaną wiaty został wykonany, a w szczególności czy został objęty postępowaniem legalizacyjnym usytuowanej obok stodoły, w toku którego zapadła zalegająca w aktach administracyjnych decyzja PINB z dnia [...] oraz decyzja Starosty M. z [...]. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tej stodoły. Nie ma też znaczenia, czy jest to obiekt wolnostojący czy też powiązany konstrukcyjnie ze stodołą. Kwestie te należy bowiem rozpoznawać w powiązaniu z istotną na gruncie niniejszej sprawy treścią powoływanego prawidłowo przez organy orzekające art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, odnoszącego się niewątpliwie nie tylko do wiat wolnostojących i nietrwale związanych z gruntem. Jednocześnie nie budzi wątpliwości i nie jest przez skarżącego kwestionowane, że powierzchnia zabudowy tej wiaty nie przekracza 50m2 oraz, iż jest ona usytuowana na działce siedliskowej zabudowanej m.in. budynkiem mieszkalnym. W świetle akt sprawy na działce tej usytuowanych jest łącznie ze spornym obiektem 5 wiat, a to oznacza iż na wzniesienie tej wiaty w styczniu 2018 r. nie było wymagane pozwolenie na budowę. W świetle zalegającej w aktach administracyjnych oraz dołączonej do sprzeciwu (karta 12 akt sądowych) części graficznej obowiązującego planu zagospodarowania nie ulega bowiem wątpliwości (biorąc pod uwagę skalę mapy i wymiary części działki nr 1, objętej strefą planu oznaczoną symbolem F6RM, że wiaty te są usytuowane na części budowlanej tej działki o powierzchni co najmniej 3800 m2 (przy powierzchni całej działki 4,6476 ha). Ta bowiem część tej działki (objęta strefą planu F6RM) powinna być brana pod uwagę dla oceny wymogów z art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. Oznacza to jednocześnie w świetle treści art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, że realizacja tej wiaty nie wymagała również zgłoszenia. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie skarżącego, że została ona postawiona w ramach samowoli budowlanej. W konsekwencji do zbadania przez organy nadzoru budowlanego pozostawała w związku z treścią art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. kwestia czy do realizacji tej wiaty nie doszło w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w obowiązujących przepisach. Zgodnie bowiem z powołaną przez ŚWINB uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów sygn. II OPS 1/16 z dnia 3 października 2016 r. "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Aby bowiem wykluczyć konieczność prowadzenia postępowania naprawczego (tj. w oparciu o art. 50-51 Pr. bud) organy nadzoru budowlanego powinny wykazać, że budowa spornej wiaty nie narusza przepisów". W tym zakresie w świetle treści § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wbrew stanowisku skarżącego, należy podzielić twierdzenia organów obu instancji, że przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania co do usytuowania spornej wiaty w odniesieniu do granicy działki, a to w sytuacji (o czym było wyżej) wiata nie stanowi budynku. Z uwagi na jej konstrukcję oraz ustalony w toku postępowania, a wynikający m.in. z zalegających w aktach administracyjnych fotografii, sposób jej wykorzystania nie można też przyjąć, ze spełnia ona funkcję użytkową budynku, o jakiej w analizowanym przepisie mowa. Zasadnie natomiast zwrócił uwagę organ odwoławczy na nierozważoną przez PINB kwestię zgodności kształtu dachu wiaty z wymogami wynikającymi z § 13 pkt 3 lit. a obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jako przepisu powszechnie obowiązującego, tj. przepisu o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine p.b. Ponieważ w tym zakresie sprawa nie została w ogóle przez organ pierwszej instancji rozpoznana, to braku tego bez istotnego naruszenia art. 15 Kpa nie mógł uzupełnić ŚWINB w postępowaniu odwoławczym. Ewentualna legalizacja tak wybudowanej wiaty byłaby bowiem możliwa jedynie po wcześniejszym wykonaniu budowlanych robót przystosowawczych w oparciu o decyzję opartą na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., na co trafnie powołał się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Pozostający w tym zakresie do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 Kpa i niewątpliwie jest następstwem naruszenia przez PINB przepisów art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa. Z tych wszystkich względów należało przyjąć, że zaskarżona decyzja oparta jest na przesłankach o jakich mowa w art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw jako nieuzasadniony podlegał zatem oddaleniu na podstawie art. 151 § 1 ustawy p.p.s.a. ec