II SA/Gl 59/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia 17 lipca 2020 r. reprezentowana przez adwokata T.S. (dalej też jako strona lub skarżąca) wniosła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W uzasadnieniu wniosku m.in. wskazała, że w świetle opartego na zasadach konstytucyjnych orzecznictwa za odmową przyznania jej tego świadczenia nie może przemawiać ani fakt okresu powstania niepełnosprawności jej matki, ani też okoliczność, że sama ma przyznane prawo do emerytury. Nie można jej bowiem "przymuszać" do korzystania ze świadczenia dla niej mniej korzystnego. Po rozpoznaniu sprawy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. (dalej jako Prezydent) decyzją z dnia [...] r., nr [...] orzeczono o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę decyzji Prezydent m.in. wskazał art. 104, art. 107 i art. 109 § 1 Kpa oraz art. 2, art. 3, art. 17, art. 20 ust. 2, ust. 3 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej też dalej ustawą lub u.ś.r.). W jej uzasadnieniu podał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżąca sprawuje opiekę nad jej legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką R. C.. Jak wynika jednak z treści tego orzeczenia, nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność matki strony istnieje, co ma kluczowe znaczenie w świetle treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z powołaniem się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy zaakcentowano nadto, że zgodnie z decyzją ZUS Oddział w C. z dnia [...] r. skarżąca jako osoba sprawująca opiekę ma przyznane prawo do emerytury. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej (adwokat), wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na bogate orzecznictwo zakwestionował przyjętą przez Prezydenta podstawę odmowy przyznania jej świadczenia wynikającą z art. 17 ust. 1b. Odnośnie powołanej przez ten organ podstawy odmowy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pełnomocnik skarżącej stwierdził zaś, "iż z treści oświadczenia złożonego przez skarżącą wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej też jako SKO lub Kolegium) odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy objętą odwołaniem decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, powołując się na orzecznictwo stwierdziło, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Podobnie jak Prezydent, SKO stwierdziło natomiast, że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia znajduje pełne uzasadnienie w treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie to nie przysługuje m.in. osobie sprawującej opiekę jeżeli ma ona ustalone prawo do emerytury. Zdaniem Kolegium brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych i dlatego brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych by odmawiać jego stosowania "bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzenie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają". Dalej uzasadniając to stanowisko SKO zwróciło szeroko uwagę na różnice występujące pomiędzy świadczeniem opiekuńczym, jako systemu zamkniętego, a świadczeniami emerytalnymi, które to różnice uniemożliwiają przyjęcie zarówno rozwiązań "wyrównawczych" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego jak i przyznanie skarżącej prawa wyboru pomiędzy tymi świadczeniami. Skoro skarżąca ma zapewnione stałe źródło dochodów w postaci emerytury, to nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO reprezentowana przez adwokata skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta oraz o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a nadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi powołując się na orzecznictwo podkreślono, że przy wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy nie można poprzestać na literalnym brzmieniu tego przepisu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Biorąc pod uwagę treść art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze przedmiot sporu należy, w ślad za organami obu instancji wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in., jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Skarżąca wnioskowała o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Rozpoznając odwołanie Kolegium uznało, że wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka odmowy przyznania świadczenia nie zachodzi. W tym zakresie organ odwoławczy odwołał się do wskazywanego przez pełnomocnika skarżącej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym w punkcie 2 sentencji stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. SKO potwierdziło natomiast wskazaną również przez Prezydenta przeszkodę przyznania wnioskowanego świadczenia wnikającą z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, a mianowicie na fakt posiadania przez skarżącą prawa do emerytury. Na gruncie treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. regulującej kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych osób mających ustalone prawo do wymienionych w tym przepisie świadczeń o emerytalnym charakterze, dotychczasowe orzecznictwo nie było jednolite. Ostatnie jednolite już orzecznictwo oparte jest jednak na wykładni treści tej normy prawnej, którą Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, zgodnie z którą należy umożliwić osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 i z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20. Nie podzielono w nich nie tylko zaprezentowanego przez SKO w zaskarżonej decyzji stanowiska co do potrzeby oparcia się wyłącznie na literalnej wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ale również stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia, a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto), podkreślając, że pozostawałoby ono w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa się jednoznacznie kwotowo, co nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki, tym bardziej, iż spowodowałoby to dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalenia przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Biorąc dodatkowo pod uwagę treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270, dalej jako u.e.r.f.u.s) oraz zasady konstytucyjne, w wyrokach tych NSA uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Podkreślono, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, NSA uznał jednak, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle przedstawionej w powyższych wyrokach przez NSA wykładni obowiązujących przepisów nie można podzielić odmiennych w tym względzie szerokich i ogólnych wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a Kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, możliwości wyboru świadczenia. Prezydent w ogóle kwestii tej w swojej decyzji nie poruszył. Z ogólnych wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy zaś wyciągnąć wniosek, że SKO przedstawionej wyżej możliwości wyboru zgodnie z obowiązującymi przepisami nie dopuszcza. Niedopełnienie obowiązków spoczywających na organach z mocy art. 9 i art. 79a Kpa skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Naruszenie tych przepisów mogło mieć również istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Podkreślenia wymaga przy tym, że wynikające z w/w przepisów Kpa obowiązki informacyjne dotyczą również strony reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika, jeżeli ten, jak to miało miejsce z niniejszej sprawie, w istotnych dla strony kwestiach nie zajmuje jednoznacznego stanowiska. Należy bowiem podnieść, że zarówno w toku postępowania administracyjnego (w tym wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu), również w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu sądowym, skarżąca nie oświadczyła, że zamierza zawiesić prawo do emerytury w przypadku ustalenia przez organy, że wówczas prawo do świadczenia pielęgnacyjnego będzie jej przysługiwać. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i na tej podstawie umożliwią stronie dokonanie wyboru świadczenia. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018. 264). mr