II SA/Gl 590/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W dniu 1 czerwca 2010 r. W. F. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o wstrzymanie prac budowlanych oraz likwidację nielegalnych budowli realizowanych przez W. K. na terenie działki nr "1" w Z. przy ul. [...], a polegających m.in. na budowie muru z kamienia z wąską furtką – w miejsce istniejącej poprzednio bramy, co spowodowało likwidację wjazdu na posesję i uniemożliwia zaopatrzenie sklepu mieszczącego się na terenie tej działki i dostarczenie opału. Do pisma dołączono kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...], mocą którego w wyniku działu spadku przyznano Z. W. K. na wyłączną własność lokal mieszkalny wraz z udziałem 0,820021 części w działce gruntu nr "1" i częściach wspólnych budynku, zaś E. i W. małż. F. – lokal użytkowy z udziałem 0,179979 części w działce nr "1" i częściach wspólnych budynku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. działając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nałożył na W. K. oraz W. i E. F. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów w postaci: 1) uproszczonej dokumentacji wykonanego ogrodzenia, sporządzonej na aktualnej mapie do celów projektowych z uzgodnioną lokalizacją z właścicielem drogi, 2) orzeczenia o stanie technicznym wykonanych elementów, 3) oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na wynik oględzin z dnia 28 lipca 2010 r. ustalił, że na działce nr ewid. "1" od strony drogi publicznej – ul. [...] zrealizowano ogrodzenie murowane z kamienia wapiennego o długości ok. 7,30 m, które zostało przebudowane bez wymaganego zgłoszenia przez W. K. jako współwłaściciela działki w ten sposób, że zastąpiono bramę wjazdową na posesję furtką o wymiarach 1,2 m. Stąd też w celu doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami należało zdaniem organu nakazać wykonanie wyżej opisanych czynności. Powyższą decyzję doręczono W. K. w dniu [...] r. Następnie powołując się na fakt nieprzedłożenia wymaganych dokumentów, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, nakazał W. K. jako inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia lub doprowadzenie do stanu poprzedniego poprzez zastąpienie furtki bramą wjazdową o parametrach, jak przed przebudową. W odwołaniu od decyzji W. K. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych organu I instancji, polegający na przyjęciu, że działka nr "1" stanowi współwłasność a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że wymagana była zgoda współwłaścicieli, podczas gdy sprawa o dział spadku nie została rozstrzygnięta, gdyż poprzednie orzeczenie w tym przedmiocie uchylono. Nadto, odwołujący się podniósł, że przedmiotowa brama wjazdowa nie była i nie mogła być w żaden sposób użytkowana przez uczestników postępowania. Podał, że zlecił wykonanie dokumentacji budowlanej. W kolejnym piśmie odwołujący się wskazał, że nieruchomość, na której znajduje się sporne ogrodzenie, stanowi jego wyłączną własność. Wreszcie, w piśmie z dnia 4 maja 2011 r. odwołujący się wyjaśnił, że nie występował do sądu o uzyskanie zgody na wykonanie reperacji ogrodzenia działki nr "1", zaś wykonane przez niego prace polegały na otynkowaniu muru i obłożeniu go kamienną boazerią. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i nałożonego obowiązku, orzekając w tym zakresie o obowiązku rozbiórki ogrodzenia działki nr "1" od strony ulicy [...] na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ odwoławczy wskazał, że z protokołu oględzin z dnia 28 lipca 2010 r. wynika, że ogrodzenie wykonano z kamienia wapiennego o długości 7,30 m i wysokości powyżej 2,20 m o nieregularnym kształcie. Zdaniem organu, wykonanie ogrodzenia od strony drogi publicznej ( drogi gminnej nr [...], co wynika z pisma Urzędu Miasta i Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...]), obligowało inwestora do zgłoszenia zamiaru realizacji właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Porównując zaś znajdującą się w aktach dokumentację fotograficzną, złożoną przez W. F., przedstawiającą poprzednio istniejący wjazd od ul. [...], organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych robót doszło do zmiany wymiarów i kształtu ogrodzenia, stąd też nie mieszczą się one w pojęciu remontu z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a przy tym nawet remont ogrodzenia wymaga złożenia właściwemu organowi, czego inwestor nie uczynił. Odnosząc się zaś do prawidłowości decyzji organu I instancji z dnia [...] r. o nałożeniu na inwestora obowiązków, organ odwoławczy uznał, że co prawda błędne było zobowiązanie do złożenia orzeczenia o stanie technicznym robót i oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością, która zgodnie z wpisem do księgi wieczystej KW nr [...], stanowi współwłasność W. K. oraz E. i W. F., jednak inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji samowoli budowlanej poprzez przedłożenie uproszczonej dokumentacji wykonanego ogrodzenia, sporządzonej na aktualnej mapie do celów projektowych z uzgodnioną jego lokalizacją z właścicielem drogi. Konsekwencją niedopełnienia tego obowiązku winien być nakaz rozbiórki ogrodzenia, a to wobec braku możliwości zastosowania alternatywnego rozwiązania, jak to uczynił organ I instancji. Za prawidłowe uznano natomiast rozstrzygnięcie sprawy w trybie art. 51 Prawa budowlanego z uwagi na fakt, że sporne ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, istniejące w funkcjonalnym związku z obiektem budowlanym, przy czym należało doprecyzować podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując ust. 3 pkt 2 tego przepisu. Gdy zaś idzie o brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie przedmiotowego ogrodzenia jako czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, organ II instancji wskazał, że kwestia roszczeń w tym zakresie nie należy do niniejszej sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego W. K. wniósł o uchylenie decyzji organu obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem prawa procesowego, bowiem wbrew wymogowi art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 77 kpa, nie zawieszono postępowania do czasu rozpatrzenia przez sąd powszechny sprawy o dział spadku i zniesienie współwłasności, proponowanej w wariancie wskazującym go jako właściciela. Nadto, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy wbrew wymogom z art. 107 kpa, nie uzasadnił należycie stanowiska w aspekcie uznania ogrodzenia jako urządzenia budowlanego, podczas gdy ogrodzenie wykonane w miejsce dotychczasowego stanowi jedynie jego rekonstrukcję, nie odbiegającą w zakresie kubatury, parametrów i szerokości oraz nie przekracza wysokości 2,20 m, a w istocie stanowi jedynie element ogrodzenia, usytuowany między posesjami. Skarżący zarzucił też, że postępowanie dowodowe nie wykazało lokalizacji ogrodzenia. Stąd jego zdaniem nie wyjaśniono należycie sprawy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, bowiem podniesione przez skarżącego kwestie są nieistotne w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Organy nadzoru budowlanego poczyniły bowiem niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne i należycie umotywowały rozstrzygnięcie, nie naruszając gwarancji procesowych stron w zakresie czynnego udziału w postępowaniu. Nadto, zdaniem sądu administracyjnego, dla wyniku niniejszej sprawy bez znaczenia jest kwestia kwalifikacji prawnej wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, a w konsekwencji zastosowanego trybu likwidacji samowoli budowlanej. Z mocy art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, powołanej w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń m.in. od strony dróg. Status prawny ulicy [...] w Z., od strony której usytuowane jest przedmiotowe ogrodzenie, został wyjaśniony przez organ II instancji. W oparciu o pismo Urzędu Miasta i Gminy Z., przywołane w motywach zaskarżonej decyzji, organ ten ustalił, że jest to droga gminna nr [...]. W takim stanie rzeczy bez znaczenia prawnego jest wysokość spornego ogrodzenia. Niewątpliwie nie chodzi bowiem o ogrodzenie pomiędzy posesjami, którego realizacja podlega zgłoszeniu jedynie wówczas, gdy przekracza 2,20 m. Wszak orzeczony przez organ odwoławczy nakaz dotyczy rozbiórki ogrodzenia działki nr "1" jedynie od strony ul. [...]. O ile zatem skarżący zrealizował także ogrodzenie pomiędzy prywatnymi posesjami, to kwestia ta nie była przedmiotem niniejszego postępowania i rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Nie ma też żadnego prawnego znaczenia fakt, że spór dotyczy jedynie elementu ( fragmentu ) ogrodzenia całej działki budowlanej. W świetle art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, sankcją rozbiórki może być objęta jedynie część obiektu budowlanego. Już na podstawie twierdzeń skargi podzielić należy też pogląd organu odwoławczego, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane, stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wszak również odbudowa obiektu stanowi budowę w świetle regulacji ustawy. Tak więc "rekonstrukcja", czyli odtworzenie obiektu w takim samym zakresie, podpada pod pojęcie budowy. Zdaniem składu orzekającego, nie budzi jednak wątpliwości fakt, że zrealizowane przez skarżącego ogrodzenie odbiega parametrami od poprzedniego. Brak bowiem podstaw prawnych do dyskwalifikowania ustaleń organu odwoławczego, poczynionych w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji w postaci zdjęć spornego ogrodzenia, złożonych przez W. F., przedstawiających poprzedni wjazd na posesję od strony ul. [...]. Porównanie stanu poprzedniego oraz obecnego wyglądu spornego ogrodzenia, również udokumentowanego materiałem fotograficznym, znajdującym się w aktach administracyjnych, jednoznacznie dowodzi, że zawężono wjazd na posesję, realizując furtkę o wymiarach 1,2 m w miejsce szerszej bramy w istniejącym poprzednio murze. Inna jest też wysokość i kształt ogrodzenia, bowiem poprzednio ogrodzenie stanowiło mur o jednolitej wysokości, a obecnie ma ono nieregularny kształt. Zatem prawidłowo uznał organ odwoławczy, że doszło do zmiany wymiarów i kształtu ogrodzenia w zakresie charakterystycznych parametrów w postaci długości i wysokości. Nie może więc być mowy o remoncie ogrodzenia, które to roboty polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego w istniejącym obiekcie ( art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego ). Zmiana wysokości ogrodzenia jest też ewidentna. Stąd nie można przedmiotowych robót kwalifikować do kategorii przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy. Zresztą, nawet przy przyjęciu, że skarżący przeprowadził jedynie remont, bądź przebudowę ogrodzenia, to i tak tego rodzaju roboty podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, na co trafnie wskazał organ odwoławczy. Wszak przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy, jednoznacznie nakłada na inwestora obowiązek zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych. Jest zaś poza sporem, że skarżący przed przystąpieniem do wykonania przedmiotowych robót nie dokonał ich zgłoszenia. Brak świadomości prawnej w zakresie rygorów Prawa budowlanego nie wyłącza zaś zastosowania trybu likwidacji samowoli budowlanej. Tak więc, niezależnie od kwalifikacji wykonanych robót, a więc, czy chodzi o budowę ( odbudowę ) ogrodzenia, czy też jedynie jego przebudowę bądź wreszcie remont, realizacja takich robót podlega obowiązkowi zgłoszenia, w którym należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania oraz termin rozpoczęcia robót budowlanych, a przede wszystkim dołączyć oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W zależności od potrzeb, do zgłoszenia należy też dołączyć odpowiednie szkice i rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane przepisami odrębnymi ( art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego ). Skoro zatem skarżący nie dopełnił ustawowego obowiązku zgłoszenia robót budowlanych, obligatoryjne było wdrożenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego w celu likwidacji skutków samowoli. W niniejszej sprawie wdrożono tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, kwalifikując przedmiotowe roboty budowlane jako przypadek inny, nieokreślony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy. W szczególności, organ odwoławczy wyjaśnił w tym względzie, że z uwagi na fakt, że działka nr "1" jest zabudowana budynkiem, ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, o którym stanowi art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis ten wymienia wprost ogrodzenie jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przy takim ujęciu ogrodzenie nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. Nie budzi jednak żadnych wątpliwości, że przepis ten dotyczy również ogrodzeń, bo ust. 5 pkt 1, regulujący wysokość opłaty legalizacyjnej warunkującej sanowanie samowoli budowlanej, wymienia przypadek z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy, a więc, budowę ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Stąd też zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, zrodził się spór, czy przepis art. 49b Prawa budowlanego, dotyczy wszystkich ogrodzeń, czy też jedynie tych, które nie są związane z budynkiem, czyli ogrodzeń niezabudowanych działek. Jednak w niniejszej sprawie niezależnie od trybu likwidacji samowoli budowlanej, zachodziły podstawy do orzeczenia rozbiórki spornego ogrodzenia od strony ul. [...] ( drogi gminnej ). Wskazać bowiem przyjdzie, że decyzja PINB w M. z dnia [...]r., mocą której nałożono obowiązki na współwłaścicieli działki nr "1" w Z. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, korzysta z waloru ostateczności. Spór na tle prawidłowości kwalifikacji prawnej spornych robót, jak i zasadności nałożonych obowiązków, nie uprawniał do wdrożenia żadnego z nadzwyczajnych trybów, a więc wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Prawidłowo wskazał przy tym organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji, że w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie jest zasadne nałożenie obowiązków w postaci złożenia orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót, ani też oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( vide: uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt OPS 2/10, ONSA i WSA 2011/2/22). Niewątpliwie jednak wymagane było zobowiązanie do złożenia dokumentacji wykonanego ogrodzenia w postaci naniesienia jego przebiegu na aktualną mapę do celów projektowych z uzgodnieniem lokalizacji z właścicielem drogi. Wbrew zarzutom skargi, to inwestora obciąża obowiązek wykazania, że sporne ogrodzenie nie spowoduje zagrożenia w ruchu drogowym z uwagi na jego znaczną wysokość i usytuowanie od strony drogi publicznej. Brak zaś podstawy prawnej do obciążania organów nadzoru budowlanego kosztami uzyskania mapy z naniesioną lokalizacją ogrodzenia, jako że w legalnie prowadzonym procesie inwestycyjnym, obowiązek złożenia takich dokumentów wchodzi w zakres zgłoszenia robót budowlanych. Skoro skarżący jako inwestor nie dopełnił obowiązku ich zgłoszenia, wymagane dokumenty winien złożyć w celu legalizacji samowolnie wykonanych robót. Istotne jest bowiem wykazanie, że ogrodzenie nie zostało usytuowane w pasie drogowym, nawet jeżeli jest wykonane w tym samym miejscu. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), przebudowa i remont obiektów budowlanych usytuowanych w pasie drogowym, wymaga bowiem zgody zarządcy drogi. Zezwolenie takie wymagane jest też w przypadku lokalizacji w pasie drogowym nowych obiektów budowlanych ( art. 39 ust. 3 tej ustawy ). Tymczasem skarżący nie kwestionując decyzji z dnia [...] r. uchylił się od wykonania wszystkich nałożonych nią czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, co wyklucza prawną możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Niezależnie od zastosowanego trybu, w każdym wypadku wymagane jest zaś złożenie dokumentacji przedstawiającej usytuowanie ogrodzenia względem drogi publicznej. Tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest przy tym "łagodniejszy" niż wymogi z art. 49b ust. 2 ustawy. Na tej podstawie obowiązkiem inwestora jest złożenie dokumentacji z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, co oznacza wprost obowiązek złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestora obciąża też opłata legalizacyjna w kwocie 2.500 zł, z tym że nałożenie obowiązków następuje postanowieniem. W niniejszej sprawie skarżący jako inwestor nie wykonał zaś żadnego z obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji. Co prawda, powołał się na trudności w uzyskaniu dokumentacji, lecz nie sposób przyjąć, aby istniały obiektywne przeszkody w przedłożeniu mapy geodezyjnej i naniesieniu przebiegu spornego ogrodzenia, zaakceptowanego przez zarządcę drogi. Spór pomiędzy współwłaścicielami działki nr "1" w Z. i toczące się postępowanie o zniesienie jej współwłasności, nie stanowiło przy tym zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, skoro podstawą nakazu rozbiórki był fakt niezłożenia żadnego z dokumentów, wymienionych w decyzji z dnia [...] r. i to nie tylko w terminie wskazanym w tej decyzji, lecz do czasu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej, co potwierdza treść odwołania, w którym skarżący powołał się na fakt poczynienia starań o uzyskanie dokumentacji. Z mocy art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, co dotyczy niniejszej sprawy, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wybór sankcji uzależniony jest od rodzaju i skutków samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie z uwagi na zmianę kształtu i wysokości ogrodzenia oraz zawężenie wjazdu na posesję od strony drogi gminnej, racjonalne jest orzeczenie nakazu rozbiórki tej części ogrodzenia. Nie ma przy tym prawnej możliwości alternatywnego nałożenia nakazów z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, jak trafnie wskazał organ odwoławczy. Dodatkowo wyjaśnić przyjdzie, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Niezależnie zatem od motywów, którymi kierował się skarżący i stanu technicznego poprzedniego ogrodzenia, niedopełnienie wymogu zgłoszenia robót budowlanych, a w konsekwencji samowolna ich realizacja, musiały skutkować wdrożeniem postępowania w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, zaś nałożone obowiązki musiały obciążać skarżącego jako sprawcę samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy w dniu 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak i konieczności podjęcia działań w trybie art. 135 tej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 powołanej ustawy.