II SA/Gl 590/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2015 r. sprawy ze skargi C. B. i E. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1020/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi C. B. i E. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało następnie zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1995/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku inwestorów – K. R., S. K., R. K. i M. D., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] przy ulicy [...] w B. Z kolei decyzją z dnia [...] r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta B. po rozpoznaniu wniosku obecnie skarżących E. i C. B. o wznowienie postępowania, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], organ pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148. art. 149 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie, a decyzją z dnia [...] r., nr [...], po raz kolejny odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie odwołania złożone w sprawie przez G. K. z dnia 10 maja 2010 r. oraz M. B. z dnia 17 maja 2010 r. zostały uznane przez Wojewodę [...] za wnioski o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. i przekazane postanowieniem z dnia [...] r. organowi pierwszej instancji. Postanowieniami z dnia [...] i [...] r. Prezydent Miasta B. na wniosek M. B. i G. K. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r., a postanowieniem z dnia [...] r. połączono postępowania z wniosków skarżących oraz M. B. i G. K. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ pierwszej instancji ponownie odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący jako właściciele działki nr [...] oraz M. B. i G. K. jako właściciele mieszkań przy ulicy [...], nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaną w dniu [...] r. decyzją o pozwoleniu na budowę budynku handlowo- usługowo – mieszkalnego. Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżących inwestycja, będąca przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oddziałuje negatywnie na ich nieruchomości. Rozpatrując wniesione przez skarżących odwołanie, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przedstawione w sprawie dokumenty oraz ich analiza wykazały brak niedozwolonego zacieniania i przesłaniania. Z kolei na podstawie przygotowanego przez inwestora operatu wodnoprawnego ustalono, że parametry filtracyjne gruntu umożliwiają skuteczne rozsączenie wód opadowych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który rozpatrując sprawę, wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 111/11 uchylił decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd, odwołując się do przepisów art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, oraz uwzględniając gabaryty i położenie planowanej inwestycji uznał, że inwestycja ta wpływa na sąsiadujące z nią budynki, mogąc na nie oddziaływać poprzez zacienianie. Z tego też względu właściciele nieruchomości sąsiadującej mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę uczestniczyć jako strona postępowania w celu zapoznania się z materiałem dowodowym czy ewentualnego zgłaszania uwagi i zastrzeżeń. Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy, a w konsekwencji naruszyły art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 10 § 1 tego Kodeksu, czyli prowadzenia postępowania bez udziału uprawnionych osób. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Organ podniósł, iż w jego ocenie inwestycja będąca przedmiotem ww. decyzji z dnia [...] r. nie oddziałuje negatywnie na działkę nr [...] stanowiącą własność skarżących oraz na mieszkania nr [...] i nr [...] stanowiące własność G. K. i M. B., jednak z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. i związanie organu wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 111/11, stwierdzono zaistnienie przesłanek do uchylenia ww. decyzji wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 Kodeksu, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Mając na uwadze treść art. 146 § 2 Kodeksu, organ prowadzący postępowanie wykazał, że planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa materialnego, czyli bez względu na zakres stron postępowania zapadłaby taka sama decyzja zatwierdzającą projekt budowlany i pozwalająca na budowę wymienionej inwestycji. W ocenie organu skierowany przez skarżących wniosek z dnia 7 grudnia 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. o wszczęcie postępowania w sprawie realizacji inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz projektem zagospodarowania terenu pozostaje bez wpływu na prowadzone przez Prezydenta postępowanie w przedmiocie prawidłowości wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Rozpoznając odwołanie skarżących od powyższej decyzji Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 1 k.p.a. Wskazali, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji oparte zostały wyłącznie na dokumentach i materiałach dostarczonych przez inwestora. Zarzucili, że realizowana inwestycja przesłania należący do nich budynek, a kwestia ta nie została należycie wyjaśniona. Nie zostały uwzględnione w postępowaniu dowody, które dostarczyli skarżący. Ponadto zwrócili uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła oparcie w decyzji o warunkach zabudowy, która w ich ocenie została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 573/11. Rozpoznając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1020/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące postępowania wznowionego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygając o istocie sprawy organ zobligowany był ponownie rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 32 ust. 4a tej ustawy stanowi, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych (...). Tak więc pozytywny wynik ustaleń organu w zakresie rozpoczęcia planowanych robót budowlanych czy też zrealizowania projektowanej inwestycji rodzi konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła uczestniczka postępowania K. R., a na skutek tej skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1995/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. W ocenie NSA rozpoczęcie robót budowlanych nie stoi na przeszkodzie wydaniu rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a., to jest stwierdzeniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą roboty te zostały rozpoczęte, została wydana z naruszeniem prawa i odmowie jej uchylenia z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sąd II instancji zgodził się ze stwierdzeniem, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, jeśli na jego podstawie roboty budowlane zostały rozpoczęte, wydanie kolejnego pozwolenia na budowę jest niedopuszczalne i postępowanie w sprawie jego wydania powinno zostać umorzone. Jednak w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ pozwolenie na budowę nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu przed tut. Sądem, na rozprawie w dniu 27 lipca 2015 r. skarżąca E. B. podtrzymała skargę oraz wskazała, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy, po wyroku tut. Sądu z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1373/13 organ I instancji odmówił uchylenia decyzji z uwagi na upływ pięcioletniego okresu przedawnienia. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji. Skarżąca wskazała również, że na dzień rozprawy sporna inwestycja pozostaje w stanie surowym zamkniętym, nie jest wykończona ani użytkowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z rozpoznawaniem skargi ponownie, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie wiążący jest też na zasadzie art. 170 p.p.s.a. prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/GL 111/11, w którym została przesądzona kwestia stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę spornego budynku. W sprawie nie budzi zatem wątpliwości zaistnienie przesłanki wznowieniowej uzasadniającej uchylenie decyzji z dnia [...] r. (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wobec wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2015 r. wykładni prawa i oceny sprawy, kwestią wymagającą rozważenia w niniejszym postępowaniu jest natomiast ustalenie, czy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, bez względu na krąg stron postępowania, zapadłaby w sprawie taka sama decyzja zatwierdzającą projekt budowlany i pozwalająca na budowę wymienionej inwestycji, która w istocie odpowiadałaby w swej treści decyzji z dnia [...] r. W ocenie składu orzekającego, prawidłowo ustaliły organy obydwu instancji, że w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, mogłaby zapaść jedynie decyzja o tej samej treści, co kwestionowana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że wbrew jej twierdzeniom nie ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. albowiem decyzja z dnia [...] r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nadal pozostaje w obrocie prawnym. Co istotne, decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym w dacie wydawania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Co prawda po wyroku tut. Sądu z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 573/11, decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. oraz ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem tut. Sadu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1373/13. Jak zresztą sama skarżąca przyznała na rozprawie, postępowanie wznowieniowe w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy do chwili obecnej nie doprowadziło do jej wzruszenia. Pozostałe zarzuty skargi również nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzuty te w istocie dotyczą sposobu realizacji inwestycji, nie zaś zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym zakresie dostatecznie i prawidłowo organy wyjaśniły sprawę, a tym samym nie zostały naruszone wskazywane przez skarżących przepisy postępowania. Zatwierdzony ostateczną decyzja projekt budowlany jest zgodny z przepisami Prawa budowlanego, a w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Analiza zatwierdzonego projektu budowlanego prowadzi bowiem do wniosku, że planowana inwestycja spełnia wymogi z § 13 powołanego rozporządzenia, co powoduje, że zarzuty skarżących w tej materii nie znajdują uzasadnienia. Brak naruszenia przepisów w tym zakresie został należycie przez organy wyjaśniony i uzasadniony w kontrolowanych decyzjach, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę, że wnioski płynące z materiałów dostarczonych przez skarżących, w tym z opinii biegłego M. M., mogą świadczyć o realizacji inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Tego rodzaju naruszenia nie mają jednak wpływu na prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli w istocie inwestorzy dopuścili się odstępstw od projektu podczas realizacji inwestycji lub realizują tę inwestycję niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, wówczas właściwym organem do prowadzenia postępowania naprawczego jest organ nadzoru budowlanego. Organ ten winien w takiej sytuacji wszcząć postępowanie z urzędu, a jeżeli tego nie uczynił, to na wniosek zainteresowanych stron. Brak prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. To z kolei oznacza, że brak było podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę (art. 146 § 2 k.p.a.). Skoro jednak istniały podstawy do uchylenia decyzji określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału stron w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją), a jednocześnie zaistniała przesłanka negatywna z art. 146 § 2 k.p.a., to organ mógł jedynie stwierdzić wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, wskazując przy tym okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji (art. 151 § 2 k.pa.). W niniejszej sprawie tak właśnie uczynił organ pierwszej instancji, a zatem nie naruszył powołanych przepisów postępowania, co powoduje brak podstaw do uchylenia kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji. Na zakończenie wspomnieć wypadnie, że na dzień dzisiejszy zaistniała również kolejna negatywna przesłanka do uchylenia decyzji z dnia [...] r., a mianowicie upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Jakkolwiek sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych aktów według stanu prawnego i faktycznego z daty ich wydania, to wskazany upływ terminu powoduje, że nawet w sytuacji, gdyby istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, organ ponownie rozpoznając sprawę musiałby wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.