II SA/Gl 592/04

Dnia 21 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant ref. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 roku, sprawy ze skargi A. P. i J. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. G. z dnia [...] nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] roku inwestor P. B. zwrócił się do Urzędu Miasta w D. G. o wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. S. [...] na działce gruntu o numerze ewidencyjnym [...]. Wskazał, iż do tej pory budynek ten był budynkiem gospodarczym, zaś projektowana zmiana sposobu użytkowania spowoduje zmianę jego przeznaczenia na lokal gastronomiczny. Do wniosku dołączono mapę sytuacyjną, projekt zmiany sposobu użytkowania, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także decyzję Prezydenta Miasta D. G. z dnia [...] roku, Nr [...] o warunkach zabudowy. Przedmiotem tej decyzji była budowa zbiornika na nieczystości ciekłe i zmiana sposobu użytkowania obiektów gospodarczych na lokal małej gastronomii położonych na przedmiotowej działce. Rozpoznając ten wniosek Prezydent Miasta D. G. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] wyraził zgodę na wnioskowaną przez inwestora zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal gastronomiczny. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca spełnił wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 roku w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1131), a ponadto, że wnioskowana zmiana jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący A. i J. P. – właściciele działki sąsiedniej. Wskazali, że zaskarżona decyzja spowoduje zmianę charakteru obiektów z tymczasowych na stałe, a w przypadku zabudowy ich działki konieczność zachowania odstępu od przedmiotowych obiektów. Zarzucili naruszenie §§ 12 pkt 1 i 2, 13, 60, 271 oraz 273 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 roku (prawdopodobnie miało być z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Oświadczyli także, że nie wyrazili zgody na wybudowanie nowego baraku w granicach ich działki bez zachowania odstępu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] roku skarżący poinformowali organ odwoławczy, że "nowy obiekt" wymieniony w odwołaniu został wybudowany na przełomie [...] i [...] roku bez pozwolenia na budowę, a decyzja o zmianie sposobu użytkowania dotyczyła "starego obiektu". W ich ocenie dobudowanie nowego obiektu i potraktowanie obu obiektów jako całości było samowolą budowlaną i wprowadzeniem w błąd organu. Rozpoznając odwołanie skarżących Wojewoda Ś. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ, odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że w piśmie uzupełniającym organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż określenie "nowy obiekt" odnosi się do typowego konteneru pawilonowego o konstrukcji metalowo-drewnianej znajdującego się na działce inwestora, ustawionego po przyjęciu zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Określenie "stary obiekt" odnosi się natomiast do istniejącego kiosku drewnianego. Stąd też w ocenie organu odwoławczego inwestor nie popełnił samowoli budowlanej. W pozostałym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzyli zarzuty zgłaszane wcześniej w postępowaniu odwoławczym. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] roku pełnomocnik skarżących podtrzymując zarzuty skargi wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W obszernych wywodach podniósł, że organy w toku postępowania nie wyjaśniły charakteru przedmiotowych obiektów. Zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji, co do prawidłowości przyjęcia zgłoszenia w trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Stwierdził, iż zgodnie z definicją tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego) i jej porównaniem z treścią art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego ustawienie przedmiotowego kontenera wymagało pozwolenia na budowę. Zarzucił zaniechanie przez organy przeprowadzenia wizji lokalnej, jak również niespójność określeń w stosunku do przedmiotowych obiektów (raz nazywając je obiektem budowlanym, a raz zespołem obiektów). Dalej sformułował wniosek, iż decyzja w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania może być wydana wyłącznie w stosunku do obiektu, na którego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji w ocenie pełnomocnika skarżących decyzje w niniejszej sprawie wydane zostały bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ odwoławczy nie odniósł się do pisma procesowego pełnomocnika skarżących, którego odpis został mu doręczony wraz z pouczeniem o możliwości zajęcia stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej nie sposób nie zauważyć, że z ich treści nie wynika, którego ze znajdujących się na działce inwestora obiektów dotyczą. Z załączonego do wniosku projektu zagospodarowania fragmentu działki nr [...] pawilonem gastronomicznym wynika, że na działce inwestora znajdują się dwa obiekty budowlane. Pierwszy z nich oznaczony został jako istniejący kiosk drewniany (określany przez skarżących jako "stary obiekt" ) i drugi oznaczony jako typowy kontener pawilonowy w konstrukcji metalowo-drewnianej ("nowy obiekt"). Z projektu tego wynika ponadto, że odległość tych obiektów od granicy z działką skarżących wynosi odpowiednio 0,76m i 1,13m. Wydając decyzję w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu (czy też obiektów) ustalenia w pierwszej kolejności wymagało, czy zostały one wzniesione zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a więc po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę, czy też zgłoszeniu. Co prawda organ odwoławczy wskazuje na przyjęcie zgłoszenia jednakże jedynie odnośnie kontenera pawilonowego, pomijając legalność istniejącego kiosku drewnianego. Już nawet pomijając kwestie kwalifikacji tych obiektów (chociaż słusznie podnoszą skarżący, że nie są to obiekty tymczasowe), to zupełnie pominięta została kwestia odległości od granicy z działką skarżących. Na podstawie powołanego wyżej projektu zagospodarowania działki stwierdzić można, że nie zostały zachowane odległości przewidziane w § 12 Rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Organy obu instancji, pomimo składanych w tej kwestii zarzutów w ogóle się do nich nie odniosły. Brak należytego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przejawia się również i tym, że w sprawie wydana została decyzja administracyjna, podczas gdy zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ wydaje decyzję w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania jedynie w sytuacji, gdy taka zmiana wymaga wykonania robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Jeżeli zatem w niniejszej sprawie wydano decyzję w oparciu o ten ostatnio przytoczony przepis, to słusznym mógłby się okazać zarzut skarżących, że już samo ustawienie kontenera wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji nie rozważył ponadto, czy zarzuty skarżących nie stanowią przesłanek do wniesienia sprzeciwu (a tym samym do odmowy wydania decyzji), o których mowa w art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d) Prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji mając na uwadze powyższe rozważania ustali w pierwszej kolejności, czy wnioskowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania wymagała zgłoszenia, czy też pozwolenia wydanego w formie decyzji i w zależności od tego ustalenia poprowadzi dalej postępowanie. Jeżeli natomiast zamierzenie inwestora już zostało zrealizowane, to postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać umorzone, a sprawa przekazana z urzędu do właściwego organu nadzoru budowlanego, którego zadaniem będzie zbadanie legalności zrealizowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że doszło do naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 , które to naruszenie mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, co przemawia za koniecznością uchylenia decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.s.a.).