II SA/Gl 592/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skarg A. H., E. H. i I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia [...] r. A. H. i E. H., właściciele działek nr 1 i 2 oraz I. R., właścicielka działki nr 3 w B., zwrócili się do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o interwencję w kwestii nawiezienia przez właściciela działki nr 4 cyt. "ogromnej ilości ziemi zanieczyszczonej odpadami niewiadomego pochodzenia", które to działanie określili jako "lokalną katastrofę ekologiczną" stwierdzając nadto, iż usypanie tak wysokiego nasypu powoduje realną groźbę zalewania woda deszczową należących do nich działek. Opisana sytuacja narusza, ich zdaniem, ustawę Prawo wodne, ustawę Prawo ochrony przyrody oraz ustawę o odpadach. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ I instancji w dniu [...] r. przeprowadził oględziny przedmiotowego terenu. W wyniku oględzin stwierdzono (protokół z dnia [...] r.), że na terenie działki przy ul. [...] istotnie znajduje się nasyp ziemny sięgający w niektórych miejscach ok. 5 m. Nie stwierdzono jednak obecności innych odpadów niż gleba i ziemia. Nie stwierdzono nadto zmiany stanu wody na gruncie ani kierunku odpływu wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W konsekwencji poczynionych ustaleń decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. 2012, poz. 145), Prezydent Miasta B. odmówił wydania B. B., właścicielce działki nr 4 w B. przy ul. [...] nakazu dotyczącego przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie działki, jak też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr 1, 2 i 3. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych [...] r. nie stwierdzono zmiany stanu wody na gruncie ani kierunku odpływu wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W związku z tym nie ma przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, wyrażające niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia, wnieśli A. H., E. H. i I. R.. W uzasadnieniu odwołujący się wskazali potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy, gdyż duża ilość ziemi nawiezionej na wskazaną działkę w sposób istotny zmienia ukształtowanie terenu, a w konsekwencji powoduje zmianę kierunku odpływu wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wody te nie będą mogły spływać zgodnie z pierwotną linią spadku. Utworzony nasyp ziemi - o kilkumetrowej wysokości - graniczy bezpośrednio z należącymi do odwołujących się działkami. W miejscu granicy następuje skokowa zmiana jego wysokości - w konsekwencji pojawiła się więc niemal pionowa, niczym niezabezpieczona, ściana. Jest zatem oczywiste dla odwołujących się, że w czasie deszczów nastąpi zalewanie działek spływającą z nasypu wodą, przemieszaną z błotem, a w rezultacie ich stopniowe zamulanie. Odwołujący się wskazali nadto, że podczas oględzin przeprowadzonych [...] r. trudno było jednoznacznie stwierdzić skalę faktycznego zagrożenia, gdyż wykonano je w porze bezdeszczowej - przy sprzyjających warunkach pogodowych. Dodatkowo podnieśli, że w obecnym stanie rzeczy pionowa ściana nasypu całkowicie uniemożliwia wykonanie planowanych przez nich inwestycji. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonowało stan faktyczny sprawy oraz przytoczyło i omówiło art. 29 Prawa wodnego. Organ odwoławczy wskazał, przywołując na poparcie swych twierdzeń stosowne orzecznictwo sądowe, że podziela stanowisko organu I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie brak podstaw do nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom czy też nakazania przywrócenia stanu poprzedniego. Konieczną bowiem przesłanką do ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne jest poniesienie konkretnej szkody przez właściciela gruntu sąsiedniego, przy czym szkoda ta musi być bezpośrednim następstwem działań powodujących zmianę stosunków wodnych na gruncie. W niniejszej sprawie organ I instancji podczas oględzin terenu ustalił, że na działce nr 4 znajdują się masy ziemi lecz obecnie nie można mówić o tym aby ta zmiana ukształtowania terenu zmieniła stosunki wodne na gruncie i niekorzystnie wpływała na grunty sąsiednie. W rozpatrywanej sprawie brak zatem szkodliwych skutków widocznych na gruncie skarżących. Nadto organ może wydać decyzję w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne gdy szkodliwe skutki zmian stosunków wodnych istnieją już w chwili prowadzenia przez organ postępowania. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis nie może bowiem stanowić ochrony interesów osób trzecich na przyszłość, w sytuacji gdy zmiany stosunków wodnych mogą dopiero hipotetycznie w przyszłości negatywnie oddziaływać na grunt skarżących. Przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego należy bowiem rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest nadto ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą. W związku z powyższym zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie a więc zaskarżona decyzja jako zgodna z prawem może zostać utrzymana w mocy. Wspólnym pismem z dnia 15 lutego 2013 r. A. H., E. H. i I. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu przytoczyli in extenso tekst uzasadnienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, nie formułując żadnych innych tez bądź argumentów Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego decyzję tę poprzedzającego, wykazały, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowe skargi, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musiały zostać uwzględnione. Zdaniem tut. Sądu oba rozstrzygnięcia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Zdaniem Sądu wymogi powyższe nie zostały przez orzekające w sprawie organy spełnione. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga zatem uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie – por. szerzej np. J. Szachułowicz: Prawo wodne. Komentarz. Warszawa 2006, s. 105. Wydanie takiej decyzji w innych warunkach byłoby zatem niedopuszczalne. W konsekwencji zarówno wydanie określonego w art. 29 ust. 3 nakazu jak i odmowa jego wydania wymaga uprzedniego jednoznacznego ustalenia, czy zaistniały przesłanki przewidziane w cytowanej wyżej normie. Ustaleń takich obydwa orzekające w sprawie organy zdaniem Sądu nie poczyniły w sposób nie pozostawiający wątpliwości, a w konsekwencji sprawa nie została wyjaśniona i rozważona w dostateczny sposób do jej końcowego załatwienia. Zważyć bowiem należy, że jedynym argumentem podniesionym przez organ I instancji w lakonicznym uzasadnieniu decyzji odmawiającej wydania nakazu z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego było wskazanie, iż w trakcie oględzin przeprowadzonych [...] r. nie stwierdzono zmiany stanu wody na gruncie ani kierunku odpływu wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Takie samo ogólnikowe, lakoniczne sformułowanie widnieje we wspomnianym protokole z oględzin. Protokół ten nie odpowiada jednak zdaniem Sądu treści art. 68 § 1 k.p.a. wymaganej w związku z treścią art. 29 ust. 1 Prawa wodnego gdyż nie pozwala nie tylko na poczynienie ustaleń istotnych z punktu widzenia treści tego przepisu ale także na dostateczną, czy wręcz jakąkolwiek kontrolę dokonanych przez organy na jego podstawie ustaleń. Nie sformułowano w nim bowiem żadnych argumentów bądź wyjaśnień wskazujących na jakiej podstawie uznano, iż "nie stwierdzono zmiany stanu wody na gruncie ani kierunku odpływu wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich". Do protokołu tego nie sporządzono np. szkicu, w którym zobrazowano by stan faktyczny w terenie gdy chodzi o jego naturalne ukształtowanie ze wskazaniem (zaznaczeniem) naturalnego kierunku (naturalnych kierunków) spływu wód opadowych na objętych postępowaniem działkach oraz ukształtowanie terenu i kierunek spływu wód po wykonaniu. W dokumentacji powinna znaleźć się też informacja nie tylko co do tego czy ewentualnie w wyniku wykonania nasypu doszło pomiędzy działkami (lub nie) do zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych ale także czy zostało zmienione i w jaki sposób, nachylenie terenu i czy wpłynęło to na intensywność spływu wód opadowych. Zawarte zaś w protokole oględzin i decyzji organu pierwszej instancji ogólnikowe stwierdzenie nie zostało w jakikolwiek sposób bliżej uzasadnione i omówione. Także rozpoznający odwołanie organ II instancji oparł się jedynie na wspomnianym protokole, z akt nie wynika bowiem by poczynił w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych sprawy jakiekolwiek działania. W uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, oprócz rozważań odnoszących się do art. 29 Prawa wodnego, stwierdził bowiem jedynie, iż zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy pozwala na przyjęcie iż w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie. Brak w aktach jakichkolwiek dowodów wskazujących naturalny kierunek spływu wód opadowych i ewentualny wpływ (bądź jego brak) wykonanego nasypu na kierunek ten bądź na intensywność spływu wód uniemożliwia kontrolę prawidłowości dokonanej przez organy oceny i w konsekwencji prawidłowości wydanych przez organy te decyzji. W konsekwencji zarówno zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznać należy za co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym za naruszające przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach ponownego postępowania koniecznym będzie zatem, usuwając wyliczone powyżej braki i uchybienia, jednoznaczne rozstrzygnięcie okoliczności faktycznych sprawy. Niezależnie od przeprowadzenia dowodu z oględzin spełniającego wskazane wyżej wymagania organy orzekające dopuszczą w miarę potrzeby również inne niezbędne do załatwienia sprawy dowody. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.