II SA/Gl 593/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] A.D. wystąpił do Urzędu Miejskiego w P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji – polegającej na budowie dwóch domów mieszkalnych o pow. [...] m2, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] o pow. [...] m2, położonej w P. przy ul. [...]. Rozpatrując wniosek Burmistrz P. pismem z dnia [...] wystąpił do Starosty o jego zaopiniowanie. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] "uzgodnił negatywnie" lokalizację przedmiotowego zamierzenia w zakresie ochrony gruntów rolnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 5 i 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że teren nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, a wnioskodawca zamierza przeznaczyć na takie cele całą nieruchomość ozn. nr dz. [...] o pow. [...] ha, która jest terenem rolnym i stanowi grunt mineralny klasy trzeciej RIII b, co wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto, organ I instancji wskazał, że nieruchomość stanowi otwartą przestrzeń rolniczą, a planowane przedsięwzięcie może zapoczątkować zabudowę. Po rozpatrzeniu zażalenia A.D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Zdaniem Kolegium, pod pojęciem "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze", o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to obszar określony granicami terenu którego dotyczy wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, jako że ustalenie tych warunków odnosi się do działki jako całości, a nie jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Wyjaśniono też, że z mocy art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepis art. 53 ust. 4 tej ustawy, znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu II instancji, załączniki mapowe potwierdzają że przedmiotowa nieruchomość wraz z sąsiednimi gruntami niezabudowanymi stanowi otwarty kompleks gruntów rolnych, a fakt istnienia zabudowy po drugiej stronie ul. [...], nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skargę A.D. na postanowienie ostateczne oddalono na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 119/09. Z kolei decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą z up. Burmistrza P., orzeczono o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 4 ust. 2, art. 59, ust. 1 art. 61 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na wyniki analizy obszaru odpowiadającego trzem szerokościom frontu działki nr [...], przylegającym do drogi wojewódzkiej ul. [...] we wszystkich kierunkach tj. [...] m przy szerokości działki wynoszącej [...] m, organ ten stwierdził, że zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje po północnej stronie tej ulicy, zaś po tej samej stronie występują jedynie pojedyncze budynki mieszkalne, zlokalizowane w odległości 160 m w kierunku zachodnim. Z pozostałych stron w bezpośrednim sąsiedztwie rozciągają się otwarte tereny rolne i zadrzewione. W takiej sytuacji w ocenie organu I instancji, zamierzenie inwestycyjne nie stanowi kontynuacji funkcji wiodącej w analizowanym obszarze. Nadto, przedmiotowa inwestycja została uzgodniona negatywnie w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty budowlane na podstawie postanowienia Starosty [...] z dnia [...], utrzymanego w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...]. Stąd też organ administracji uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki, wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy, co uniemożliwia uwzględnienie wniosku, skoro wymienione w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. W odwołaniu od decyzji A.D. zarzucił błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazał na naruszenie art. 8 kpa. Jego zdaniem, bezpodstawnie uznano bowiem ul. [...] jako granicę obszaru analizowanego, gdyż ustawa stanowi o dostępie z tej samej drogi publicznej jako czynniku przy ustalaniu linii zabudowy. Nadto, nawet z tej samej strony drogi w obszarze analizowanym występuje zabudowa w odległości 160 m od granicy działki. Stąd też jego zdaniem, analiza jest nierzetelna, przy czym od strony wschodniej w niewielkiej odległości przebiega granica administracyjna miasta P., a w pobliżu działki nie ma możliwości rozwinięcia działalności rolniczej. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i pogląd prawny co do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazano też na wiążący charakter wydanych w tej sprawie postanowień odmawiających uzgodnienia planowanej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego A.D. domagając się uchylenia powyższej decyzji, wskazał na naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa oraz błędną wykładnię art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 3 ust. 1 i 4 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Skarżący ponawiając argumentację zawartą już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucił dodatkowo nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie zagospodarowania terenów sąsiednich i granicy terenów zabudowanych, rolnych, zalesionych oraz rzeki P. i granic administracyjnych miasta P. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia odległość rzeki P., a przedmiotowa działka położona jest w obrębie P. ( obszar wiejski ), a więc poza granicami administracyjnymi miasta P. W toku rozprawy sądowej skarżący dodatkowo zarzucił, że analizę stanowiącą załącznik do decyzji, podpisała osoba podlegająca wyłączeniu z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej zbliżoną z obowiązkami służbowymi. Nie został też powiadomiony o przeprowadzeniu analizy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżona decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie narusza bowiem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły przepisów procedury, co stanowiłoby podstawę wznowienia tego postępowania, bądź mogłoby mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Zasadnie uznały bowiem organy administracji, że pozytywne rozpatrzenie sprawy, a więc uwzględnienie wniosku wymaga łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy było zaś niedopuszczalne z powodu niespełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy. Objęta wnioskiem działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w P., stanowi grunt mineralny klasy RIII b. Działka ta położona jest w sołectwie P., stanowiącym obszar wiejski, a zatem poza granicami administracyjnymi miasta P. Taki stan rzeczy wynika z wypisu z rejestru gruntów oraz dołączonego do decyzji organu I instancji wyrysu z mapy zasadniczej w skali 1 : 1000 i nie jest kwestionowany przez skarżącego. Oznacza to, że teren ten podlega regulacji powołanej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W szczególności, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 5 b tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r. w wyniku nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. ( Dz. U. Nr 237, poz. 1657). Nie ma więc żadnego znaczenia odległość przedmiotowej działki od rzeki P., skoro nieruchomość nie leży w granicach administracyjnych miasta. Istotny jest więc fakt, że zamierzeniem inwestycyjnym objęta jest cała powierzchnia działki nr [...], a zatem zwarty projektowany obszar gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klasy III, przekracza [...] ha. Z mocy art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie działki na cele nierolnicze wymaga zaś zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stąd też zmiana przeznaczenia gruntu rolnego dopuszczalna jest wyłącznie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle art. 7 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskaną przy sporządzeniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która utraciła moc z dniem 11 lipca 2003 r. Dla rozstrzygnięcia sprawy nieistotna była też powierzchnia zabudowy, lecz wielkość działki jako objętej w całości wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ( vide : wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06, LEX nr 466373). Taki stan rzeczy stanowił podstawę odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przez organ właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Oddalenie skargi na wydane w trybie art. 106 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowienie negatywne na mocy prawomocnego wyroku tut. sądu z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 119/09, przesądza o niedopuszczalności uwzględnienia wniosku inwestora i to z dwóch przyczyn. Po pierwsze, skoro teren wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych z mocy art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie był objęty taką zgodą przy sporządzaniu poprzedniego planu miejscowego, to już samo stwierdzenie przesłanki z art. 61 ust. 1 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligowało organy administracji do wydania decyzji odmownej i to bez potrzeby występowania w trybie art. 106 kpa o uzgodnienie decyzji z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jednak w sytuacji gdy w niniejszej sprawie organ I instancji wystąpił do Starosty [...] o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji, to organ ten zobligowany był do wydania postanowienia odmownego w trybie art. 106 kpa. Wydane w tym trybie postanowienie ma zaś walor wiążący, a w konsekwencji stanowi o sprzeczności z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co z kolei narusza wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustawą odrębną, jaką jest ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, musi zatem prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Prawomocny wyrok tut. sądu w sprawie II SA/Gl 119/09, ma zaś walor wiążący. W konsekwencji, prawidłowo organy administracji obydwu instancji stwierdziły, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione łącznie warunki ustawowe, co musiało prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora. Już z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku, aczkolwiek zasadne są zarzuty co do błędnej wykładni pojęcia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie należy bowiem rozumieć jedynie działki posiadającej wspólne granice, czyli bezpośrednio sąsiadującej, ani też dostępnej z tej samej strony drogi publicznej, jak to błędnie uznały organy administracji. Jednakże już wykluczenie wymogu z pkt 4 i 5 ust. 1 art. 61 ustawy, oznacza niespełnienie przesłanek warunkujących wydanie decyzji pozytywnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w toku postępowania nie naruszono też reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Rzetelność analizy terenu sąsiedniego jest bowiem nieistotna w niniejszej sprawie z uwagi na niedopuszczalność wydania decyzji pozytywnej z innych przyczyn. Ustawodawca przewidział zaś konieczność sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a więc jedynie decyzji pozytywnej, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów ( art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.). Osoba ta nie musi być natomiast pracownikiem organu administracji, a więc może prowadzić samodzielną działalność gospodarczą. W niniejszej sprawie sama decyzja organu I instancji została podpisana z upoważnienia Burmistrza P. przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury A.K., zaś analizę przestrzenną i projekt decyzji opracowała M.M., legitymująca się uprawnieniami budowlanymi w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń i wpisana na listę [...] Okręgowej Izby Architektów decyzją z dnia [...], dołączoną w odpisie do akt administracyjnych. Tymczasem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, przesłanką wznowienia postępowania jest jedynie wydanie samej decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do treści art. 24, 25 i 27 kpa. Zatem nie chodzi o opracowanie projektu samej decyzji, czy też jej załączników w postaci analizy , które w ogóle nie muszą być sporządzone przez pracownika organu. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). su.