II SA/Gl 593/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. J. Z. zgłosił Wójtowi Gminy C. powstanie szkody na jego posesji położonej przy ul. [...] w M. wraz z prośbą o powiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o obsunięciu się na jego działkę części skarpy. Po przeprowadzeniu oględzin terenu gdzie miało miejsce opisane zdarzenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...]r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie uznając, że nie jest właściwy do jej rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że w sąsiedztwie położonej w M. działki nr 1, będącej współwłasnością U. Z. i J. Z., nie były bowiem prowadzone żadne roboty budowlane. Organ ten wskazał także, że powodem obsunięcia się skarpy na działkę nr 1 było – w jego ocenie - usypanie pryzmy ziemi na znajdującej powyżej tej działki. Po zapoznaniu się z tym postanowieniem Wójt Gminy C. wezwał J. Z. do sprecyzowania żądań zawartych w jego piśmie z dnia [...]r. Odpowiadając na to wezwanie późniejszy skarżący w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że domaga się m.in. usunięcia pryzmy gruntu usypanej na drodze położonej nad jego działką, a także wykonania szeregu robót związanych z udrożnieniem i przebudową tej drogi na całej jej długości oraz wykonania prawidłowego jej odwodnienia. W oparciu o to pismo Wójt przeprowadził oględziny działki wnioskodawcy oraz sąsiednich nieruchomości. W toku tych oględzin ustalił, że powyżej posesji inicjatora postępowania po stanowiącej współwłasność kilku osób działce nr 2 biegnie droga dojazdowa. Droga ta została częściowo utwardzona tłuczniem i posiada stosowne odwodnienie w postaci drenażu odprowadzającego wody opadowe do kanalizacji deszczowej. Do protokołu oględzin A. K., jeden ze współwłaścicieli działki drogowej, złożył oświadczenie, w którym zobowiązał się do usunięcia usypanej przez niego pryzmy ziemi wskazanej w piśmie J. Z.. Następnie w dniu [...] r. Wójt Gminy C. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania, w której toku małżonkowie K. podali, że w 2010 r. na przedmiotowym terenie miała miejsce awaria wodociągu na jednej z posesji sąsiadującej z działką J. Z.. W wyniku tej awarii mogło - ich zdaniem - dojść do wypłukania części gruntu i w efekcie do obsunięcie się skarpy. Fakt ten następnie potwierdził administrator sieci wodociągowej. Małżonkowie K. oświadczyli także, że usunęli już usypaną przez nich pryzmę ziemi, co potwierdził J. Z.. Organ I instancji powołał także w sprawie biegłego celem ustalenia czy w związku ze zmianą uksztaltowania terenu działki 2 związanego z realizacją drogi dojazdowej mogło dojść do zmiany stosunków wodnych powodujących zalewanie działki J. Z.. W sporządzonej opinii stwierdzono, że realizacja drogi dojazdowej nie spowodowała zmiany stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla działki nr 1, gdyż wody opadowe z uwagi na ukształtowanie terenu zawsze spływały na teren tej działki z wyżej położonych nieruchomości. Zrealizowana droga mogła zaś jedynie poprawić tę sytuację bowiem przejmuje ona część wody spływającej z wyżej położonych terenów i kieruje ją w kierunku ulicy [...], gdyż posiada ona spad w kierunku tej ulicy. W konsekwencji poczynionych ustaleń Wójt Gminy C. wydal decyzję z dnia [...]r., którą odmówił nakazania M. i A. K. wykonania na działce nr 2 urządzeń zapobiegających szkodom. W podstawie prawnej tego orzeczenia organ wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Decyzję tę organ następnie sprostował z urzędu postanowieniem z dnia [...]r., w którym wprowadzono prawidłowe oznaczenie numeru ewidencyjnego działki drogowej. Od decyzji te odwołanie wniósł J. Z., zastępowany przez radcę prawnego M. S., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że w złożonym wniosku domagał się usunięcia nasypanej przez sąsiadów pryzmy ziemi nad jego działką i zaprzestania dalszego jej usypywania oraz wykonania odwodnienia drogi, która jest drogą gminną. Prowadzona przez organ I instancji postępowanie trwało jednak tak długo, że w efekcie stało się bezprzedmiotowe, bowiem w międzyczasie usunięta została przez sąsiadów wskazana we wniosku pryzma ziemi. Wnoszący odwołanie zakwestionował także wartość sporządzonej w sprawie opinii stwierdzając, że wykonana ona została przez osoby mające uprawnienia budowlane, które nie powinny wypowiadać się w kwestii naruszenia stosunków wodnych na gruncie. W dacie sporządzania tej opinii nie było już także śladu zmiany ukształtowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy C.. W podstawie prawnej tej decyzji organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 Prawa wodnego. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz prawny sprawy i podzieliło stanowisko o braku podstaw do nakazania w sprawie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom czy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego. Po analizie art 29 Prawa wodnego organ doszedł do przekonania, że przesłanką ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej na podstawie tego przepisu jest powstanie konkretnej szkody spowodowanej przez właściciela gruntu sąsiedniego będącej bezpośrednim następstwem działań powodujących zmianę stosunków wodnych na gruncie. W niniejszej sprawie po ustaleniu, że właściciele działki nr 2 usunęli zalegające na drodze wewnętrznej masy ziemi nie można było zatem mówić o zmianie ukształtowania terenu mogącej niekorzystnie oddziałującej na stosunki wodne i grunt sąsiedni. Akta sprawy potwierdzają też, że jednorazowy wyciek wody został spowodowany awarią wodociągu. Jednocześnie w świetle sporządzonej w sprawie opinii dotyczącej zmiany stosunków wodnych na gruncie wynika, że na posesjach położonych nad działką odwołującego się woda z rynien odprowadzana jest do kanalizacji deszczowej, Brak jest też jakichkolwiek cieków, źródlisk naturalnych i wsiąków. Kolegium stwierdziło ponadto, że gmina nie ma obowiązku wykonania odwodnienia drogi prywatnej. W końcowej części uzasadnienia wskazało zaś, że sentencja decyzji została sformułowana prawidłowo. Organ orzekając w trybie art. 29 Prawa wodnego winien bowiem orzekać merytorycznie poza przypadkami gdy przepis prawa materialnego nie przewiduje wydania decyzji bądź stan faktyczny sprawy nie wymaga wydania decyzji. Skargę na opisaną decyzję SKO wniósł J. Z. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, a także zasądzenia kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja Wójta Gminy C. nie zawiera rozstrzygnięcia zgodnego z jego wnioskiem. Domagał się on bowiem odwrócenia niekorzystnych dla niego skutków spowodowanych nawiezieniem ziemi na sąsiednia nieruchomość. Wobec zaś trwającego ponad rok postępowania wniosek ten stał się bezprzedmiotowy, a zatem należało umorzyć postępowanie wszczęte z jego wniosku. Skarżący zarzucił ponadto, że Wójt Gminy C. użył niewłaściwych i nieadekwatnych środków w postaci opinii sporządzonej na zlecenie tego organu przez osobę, która nie była biegłym w sprawie zakłócenia stosunków wodnych. Usunięcie pryzmy ziemi, która mogła spowodować zakłócenie stosunków wodnych spowodowało natomiast, że pomoc Wójta, na którą liczył skarżący stała się bezprzedmiotowa, a dla stwierdzenia tego faktu nie było konieczne dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika ponadto, że Wójt nie był właściwy do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego , a zatem winien on wskazać organ właściwy do rozstrzygnięcia ewentualnego sporu. Wydane w sprawie decyzje stanowią natomiast swego rodzaju prejudykat w hipotetycznym dalszym sporze na drodze cywilnoprawnej. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. W szczególności organ przytoczył ponownie argumentację przemawiającą w jego ocenie za koniecznością merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie umorzenia postępowania. Kolegium zauważyło ponadto, że w jego ocenie do zalania działki skarżącego doszło w wyniku awarii wodociągu. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego radca prawny M. S. podkreślił, że do zalania działki jego mocodawcy doszło w wyniku usypania pryzmy ziemi oraz wadliwego wykonania odwodnienia drogi prywatnej. Dodał, że w dacie wydania przez Wójta decyzji jak i obecnie nie dochodzi już do zalewania działki. Wniesienie skargi spowodowane zostało natomiast tym, ze tylko w przypadku umorzenia postępowania skarżącym mógłby ubiegać się o odszkodowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sA.i administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd nie jest przy tym związany granicami skargi. Uwzględniając skargę na decyzję, Sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji skargi dodać trzeba, że sad administracyjny nie jest uprawniony do wypowiadania się w kwestiach dotyczących sporów cywilnoprawnych miedzy stronami postępowania administracyjnego. Rozpoznając wniesioną skargę w ramach powołanych przepisów Sąd uznał, że wbrew zawartym w niej twierdzeniom nie narusza ona przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Analizę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji rozpocząć należy od stwierdzenia, że organ I instancji kierując się wnioskiem skarżącego z dnia [...] r., sprecyzowanym pismem z dnia [...]. wszczął postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie w oparciu o przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 111, poz. 1229 ze zm. – aktualnie j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). W ust. 1 tego artykułu zakazano właścicielowi gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani zmieniać kierunku odpływu wody ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu tym, stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W razie nie dostosowania się właściciela gruntu do tych nakazów i spowodowania przez niego zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich zastosowanie znajduje przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, w oparciu o który wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Podkreślenia wymaga, że do nałożenia na właściciela gruntu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom konieczne jest zaistnienie w sprawie dwóch przesłanek, a to spowodowanie zmiany stanu wód na gruncie oraz wynikającą z tego szkodę dla gruntów sąsiednich. Ustalenie, czy zachodzą podstawy do zastosowania tego przepisu, następuje w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez właściwe organy administracyjne. Prowadzone w oparciu o powołany przepis Prawa wodnego postępowanie wyjaśniające powinno w zatem zmierzać do ustalenia, czy na danym gruncie bądź gruntach doszło w istocie do zmiany stanu wód, a także ustalenia na czym ta zmiana polegała oraz czy spowodowała ona szkodę dla gruntów sąsiednich. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że w przedmiotowej sprawie organ badał czy na skutek działania właścicieli posesji sąsiadujących ze stanowiącą własność J. i U. Z. nieruchomością położoną w M., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 1, doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla tej działki. W kontrolowanym postępowaniu bezspornym było, że współwłaściciele działki nr 1 po dłuższym nieobecności stwierdzili obsunięcie się na jej teren części skarpy graniczącej z położoną wyżej drogą dojazdową. W przekonaniu skarżącego skutek ten spowodowany został w wyniku rozmycia skarpy w związku z usypaniem pryzmy ziemi na działce nr 2, która jest wykorzystywana jako droga dojazdowa do kilku zabudowanych posesji i stanowi współwłasność właścicieli tych posesji. Zasadniczy spór w niniejszej sprawie dotyczył jednakże przede wszystkim kwestii czy wobec stwierdzenia, że M. i A. K. współwłaściciele (w ¼) działki nr 2 usunęli w trakcie postępowania usypaną przez nich na tej działce pryzmę ziemi organ I instancji prawidłowo zakończył wszczęte przez siebie postępowanie administracyjne. W szczególności zaś czy w zaistniałej sytuacji faktycznej istniały podstawy do dalszego procedowania w tej sprawie przez Wójta Gminy C. i wydania przez niego decyzji odmawiającej wykonania przez Marzenę i A. K. urządzeń zapobiegających szkodom zamiast umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo nie ograniczył się do rozważenia tylko tej jednej wskazanej przez skarżącego przyczyny jaką było usypanie na drodze dojazdowej pryzmy ziemi wyniku czego mogło dojść do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla jego działki i rozpatrzył tę kwestię sposób kompleksowy. Po rozważeniu zaś czy mogło dojść do zmiany stosunków wodnych na gruncie także w wyniku innych działań podjętych na sąsiednich nieruchomościach, w tym na skutek realizacji drogi dojazdowej na działce nr 2 - na co wskazywał wszak w swoich pismach sam skarżący- organ ten zasadnie uznał brak podstaw do nałożenia na małżonków K. obowiązków wskazanych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Podzielić w tej kwestii należy stanowisko doktryny, zgodnie z którym przedmiot procesu administracyjnego stanowi "konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 , s. 166). W sytuacji stwierdzenia zatem przez organ braku podstaw prawnych do nałożenia na konkretne podmioty obowiązków czy też stwierdzenia posiadania przez nich uprawnień organ winien zatem odmówić wydania decyzji w tym przedmiocie, a nie umarzać postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na marginesie jedynie przyjdzie dodać, że skarżący już w toku rozprawy administracyjnej mającej miejsce w dniu [...] r. potwierdził, że wskazywana przez niego pryzma ziemi została usunięta przez małżonków K.. Mimo to nie domagał się on umorzenia w trybie art. 105 § 2 k.p.a. wszczętego z jego wniosku postępowania w przedmiotowej sprawie. Stwierdzić należy, że prawidłowo w tej sytuacji Wójt Gminy C. zlecił osobie mogącej pełnić samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, a zatem będącej także rzeczoznawcą budowlanym, sporządzenie opinii dotyczącej zmiany stosunków wodnych na gruncie w związku ze zmianą ukształtowania terenu nieruchomości oznaczonej nr 2. Dodać należy, że opinia ta została sporządzona we współpracy z biegłym z zakresu budownictwa instalacyjnego. Zdaniem składu orzekającego z uwagi na wykazanie przez tych rzeczoznawców posiadanych uprawnień budowlanych brak było podstaw do kwestionowania ich wiadomości specjalnych pozwalających na sporządzenie przez nich opinii w zakresie prawidłowości wykonania odwodnienia znajdującej się na tej działce drogi dojazdowej. Zaskarżona decyzja SKO w B.w ocenie Sądu wydana została zatem w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej, których naruszenia dopatrywała się strona skarżąca. Decyzja ta pozostaje także w zgodzie z prawem materialnym, a w szczególności z powołanym w niej przepisem art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Treść tej decyzji nie uniemożliwia także skarżącemu dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych związanych z obsunięciem się skarpy oraz uszkodzeniem ogrodzenia. Z przytoczonych wyżej powodów Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.