II SA/Gl 594/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Spółki B SA w K. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...]r. numer [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego budynków mieszkalnych położnych w J. przy ul. [...] nr A, B i C. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...] SR w J. z dnia [...]r., budynki te stanowiły ówcześnie przedmiot odrębnej własności Spółki A S.A w B., będącej jednocześnie użytkownikiem wieczystym działek. Jak wynika z dołączonego do skargi aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, obecnie Spółka A stanowi oddział w B. Spółki B S.A. w K.. Dnia [...]r. zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowych budynków, w trakcie których stwierdzono ich nieodpowiedni stan techniczny. Budynki, powstałe w roku 1943, są częściowo zamieszkałe. Nie posiadają one żadnej instalacji wodno-kanalizacyjnej, łazienek i sanitariatów. Ujęcia wody i toalety znajdują się na zewnątrz. Kuchnie z piecami węglowymi nie posiadają wentylacji. Okresowe przeglądy stanu budynków nie były dokonywane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Stwierdzono ubytki w pokryciu dachów, zawilgocenie ścian przyziemia. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nałożył na Spółkę A S.A Oddział w B. obowiązek przeprowadzenia kontroli stanu technicznego budynków oraz obowiązek sporządzenia i przedstawienia do dnia [...]r. ekspertyzy ich stanu technicznego. W uzasadnieniu powołano się na wyniki oględzin. Obowiązek ten został wykonany, w aktach znajdują się egzemplarze trzech ekspertyz, dotyczące poszczególnych budynków. Ekspertyzy te potwierdziły zarówno niski standard jak i zły stan techniczny budynków, w tym utratę własności wytrzymałościowych, warunkujących bezpieczeństwo konstrukcji. W wnioskach i zaleceniach stwierdzono, że stan techniczny elementów nośnych budynków jest niedostateczny. Ze względu na charakter uszkodzeń i postępującą dewastację za konieczne uznano przeprowadzenie remontu kapitalnego. Wskazano jednocześnie na konieczność rozważenia celowości ekonomicznej takiego remontu. W przypadku podjęcia decyzji o remoncie zwrócono uwagę, że budynek należy doprowadzić do obowiązujących standardów w zakresie instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej oraz przepisów higieniczno-sanitarnych, albowiem nie odpowiada on przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie posiadając wody i kanalizacji. Zalecono lokale niezamieszkałe zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. Każda z ekspertyz zawiera część dotyczącą opis uszkodzeń (pkt [...]). W ekspertyzie dotyczącej budynku nr A opisano stan ubikacji zewnętrznych (obiekt wykonany z drewna, dach i ściany zbite z desek, obiekt pochylony, nieszczelny, braki desek w ścianach i dachu, doły nie spełniają wymogów szczelności i odpowietrzenia). Zalecono likwidację lub przebudowę tego obiektu. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowych budynkach i doprowadzenie ich do stanu odpowiedniego i zgodnego z przepisami, poprzez wyposażenie w instalacje wymagane warunkami technicznymi, w terminie do [...]r. W tym celu nakazano przeprowadzić remont budynków i wyposażyć je w instalację wodno-kanalizacyjną i pomieszczenia higieniczno-sanitarne. Powołano się w uzasadnieniu na ustalenia i zalecenia ekspertyzy. W złożonym odwołaniu Spółki A S.A. Oddział w B. podniósł, że brak jest podstaw do określania w decyzji terminu wykonania obowiązku jak również do zobowiązywania właściciela do przeprowadzenia robót podwyższających standard budynku. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 452/05 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazano, że nakaz wydany na podstawie art. 66 prawa budowlanego może dotyczyć wyłącznie samego obiektu budowlanego i ewentualnie tego, co się w nim znajduje. Ocena stanu technicznego może dotyczyć takich instalacji i urządzeń, które już się w budynku znajdują, nie może również wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest regulowane przepisami prawa cywilnego, spółdzielczego czy lokalowego. Bezpodstawne zatem było nałożenie przez organy na skarżącą obowiązku wykonania instalacji wodno-kanalizacyjnej i pomieszczeń sanitarno-higienicznych w lokalach, których budynek i lokale do tej pory były pozbawione. Sąd zauważył również, że wobec zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), art. 66 prawa budowlanego uległ zmianie, wobec czego organy są uprawnione do określania w decyzji terminu wykonania nakładanego obowiązku. W wyroku Sąd podniósł, że prowadząc ponownie postępowanie organy winny ustalić, czy w stosunku do przedmiotowych budynków ma zastosowanie art. 66 prawa budowlanego. Po otrzymaniu akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...]r., nr [...], z powołaniem się na art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, nakazał Spółce A S.A. Oddział w B. usunięcie nieprawidłowości w budynkach nr A, B, C przy ul. [...] w J. i doprowadzenie ich do stanu technicznego odpowiedniego, poprzez przeprowadzenie remontu kapitalnego elementów konstrukcyjno-nośnych jak i pozostałych elementów budynku wraz z sanitariatami, zgodnie ze wskazaniami wykonanej ekspertyzy. W uzasadnieniu podano, że budynki są w stanie nieodpowiednim, co zostało wykazane. Należy zatem doprowadzić je do stanu zgodnego z przepisami. Ponieważ nie są one wyposażone w kanalizacje i sanitariaty, należy zapewnić mieszkańcom korzystanie z sanitariatów i usuwanie nieczystości zgodnie z przepisami ochrony środowiska. W złożonym odwołaniu pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił, że decyzja narusza art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, albowiem wskazuje termin wykonania robót oraz nakazuje roboty, które nie dotyczą samego budynku, lecz znajdujących się w nim pomieszczeń i infrastruktury. Sporządzona ekspertyza stwierdza brak zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz dla bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Brak jest podstawy prawnej do nakazywania właścicielowi przeprowadzenia robót podwyższających standard budynków. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu podano, że budynki są częściowo zamieszkałe. Ze względu na brak zagrożenia dla mieszkańców uznano za niecelowe zastosowanie art. 68 prawa budowlanego. Nałożenie obowiązku wykonania robót uzasadnia stan budynków, natomiast określenie terminu do wykonania obowiązku przewiduje art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Stwierdzono, że przedmiotem obowiązku mogą być roboty mające na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Kwestia sanitariatów odnosi się do całego obiektu jako budynku wielorodzinnego. Tak samo kwestia remontu kapitalnego elementów nośnych. Powołano się na wnioski i zalecenia zawarte w przedłożonych ekspertyzach, w tym na konieczność, w razie podjęcia remontu kapitalnego, doprowadzenia obiektu do obowiązujących standardów w zakresie instalacji elektrycznej, wodnej i kanalizacyjnej oraz przepisów higieniczno-sanitarnych. Przywołano stwierdzenie ekspertyzy, że budynek nie odpowiada przepisom rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Równocześnie stwierdzono, że budynki nie są wyposażone w kanalizację i sanitariaty, w związku z czym należy zapewnić mieszkańcom możliwość korzystania z sanitariatów zlokalizowanych poza budynkami oraz zgodne z przepisami usuwanie nieczystości. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik Spółki wniósł alternatywnie o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub zmianę decyzji poprzez zwolnienie Spółki z obowiązku przeprowadzania remontu. Uzasadnienie zawiera częściowo niezrozumiałe stwierdzenie, że organ nie może nakazać przeprowadzenia wskazanych robót, albowiem ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności może nastąpić jedynie w drodze ustawy, a organ powołuje przepisy. Brak w budynku określonych instalacji nie stanowi nieprawidłowości. Decyzja narusza art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez wskazanie terminu wykonania robót i określenie rodzaju robót, które dotyczą nie budynku lecz pomieszczeń a organy nie mogą nakazać przeprowadzenia robót podwyższających standard budynku. Zarzucono, że decyzja pozbawiona jest elementu rozstrzygnięcia poprzez zastosowany sposób opisania obowiązków strony. Decyzja winna bowiem w sposób czytelny i jednoznaczny określać nakładane obowiązki. Z tego względu zarzucono decyzji niewykonalność. Podniesiono również, że w dniu [...]r. skarżąca zrzekła się w drodze umowy na rzecz Gminy J. prawa użytkowania wieczystego gruntów, na których posadowione są budynki. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić Skarżącej, że sądy administracyjne nie załatwiają co do istoty spraw administracyjnych. Przedmiotem kontroli jest wyłącznie kwestia legalności wydanych przez organy aktów a katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd wskazują przepisy art. 145-151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tego względu w żadnej mierze Sąd nie był władny orzec co do zwolnienia Spółki z obowiązku przeprowadzenia remontu. Nie mógł również odnieść skutku zarzut dotyczący sprzecznego z prawem określenia w decyzji terminu do wykonania obowiązku, w tym zakresie nie uległ bowiem stan prawny wskazany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 452/05. Zmiana art. 66 prawa budowlanego wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) uprawnia organy do określania w decyzji terminu wykonania nakładanego obowiązku. Przepis art. 66 ust. 1 prawa budowlanego uprawnia właściwy organ administracji publicznej do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości i określenia terminu wykonania tego obowiązku, jeżeli obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Przesłanką zastosowania tego przepisu nie jest zatem stwierdzenie zagrożenia dla zdrowia, życia, mienia czy środowiska ze strony obiektu, do takiej sytuacji odnosi się bowiem ust. 2 art. 66 prawa budowlanego. Kryterium oceny stanu technicznego budynku są przepisy prawa, w tym techniczno-budowlane. Jak jednak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 452/05, w stosunku do obiektów istniejących nakaz może odnosić się do istniejących już elementów i części budynku, nie może on polegać na zobowiązaniu właściciela budynku do wykonania instalacji czy pomieszczeń w budynku nie istniejących, jakkolwiek stanowiących zgodnie z przepisami standard techniczny. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie również w § 2 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 rozporządzenia, dotyczącym przepisów regulujących bezpieczeństwo pożarowe. Remont, zgodnie z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, nie jest robotą budowlaną objętą § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Powołanym wyrokiem związane są zarówno orzekające w sprawie organy, jak i sąd w niniejszej sprawie. Stan budynków nie jest w sprawie kwestią sporną. Ustalenia organów, jak i sporządzona ekspertyza, jednoznacznie potwierdzają degradację substancji, co w przekonaniu sądu uzasadnia ingerencję organów nadzoru budowlanego. Wątpliwa jest jednak treść rozstrzygnięcia wydanego w następstwie tej ingerencji. Zgodnie z art. 66 prawa budowlanego organ jest władny nakazać usunięcie nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie to winno być dostosowane do stwierdzonego stanu a wydana decyzja winna dokładnie określać treść i granice obowiązku nałożonego na indywidualny podmiot. Nie ma przy tym przeszkód, aby określenie to odbyło się poprzez odesłanie do zaleceń zawartych w jakiejś ekspertyzie czy ocenie. W kontrolowanym przypadku nakazano usunięcie nieprawidłowości i doprowadzenie budynków do stanu technicznego odpowiedniego przez przeprowadzenie remontu kapitalnego elementów konstrukcyjno - nośnych i innych elementów budynków wraz z sanitariatami, zgodnie ze wskazaniem ekspertyzy wykonanej przez rzeczoznawcę. Problem w ocenie Sądu polega jednak na tym, że wskazana ekspertyza w części opisowej zdaje jedynie relację z istniejących, różnorakich uszkodzeń. Natomiast w części zawierającej wnioski i zalecenia stwierdza, że konieczne jest przeprowadzenie kapitalnego remontu a w razie jego rozpoczęcia istnieje konieczność doprowadzenia budynków do obowiązujących standardów instalacji elektrycznej i wodno – kanalizacyjnej oraz przepisów higieniczno – sanitarnych, zaś budynek nie odpowiada przepisom Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Zacytowane postanowienia ekspertyzy zalecają zatem doprowadzenie budynku do stanu technicznego, zgodnego ze standardami obwiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zalecenie to w szczególności uwzględnia kwestię instalacji wodno-kanalizacyjnej i standardów sanitarno – higienicznych. Tymczasem w budynku nie istnieją zarówno instalacja wodno-kanalizacyjna, jak i urządzenia sanitarne. W tym zakresie, chcąc dostosować budynek do standardów rozporządzenia, należałoby najpierw w budynku takie instalacje wykonać. Jak na to zwrócił jednak uwagę sąd orzekający poprzednio w sprawie, brak jest podstaw do nakładania obowiązku takiej treści. O ile zatem sporządzona ekspertyza może zwracać uwagę na różnice między stanem istniejącym obiektu a stanem zgodnym z obowiązującymi współcześnie standardami, o tyle organ administracji na podstawie art. 66 prawa budowlanego takich twierdzeń ekspertyzy nie może uczynić treścią podjętego rozstrzygnięcia, równa się ono bowiem w efekcie nakazowi wykonanie robót podnoszących standard, co nie mieści się w definicji remontu. Remont polega bowiem na odtworzeniu stanu pierwotnego budynku z ewentualnym zastosowaniem wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 prawa budowlanego). Zakres orzeczonego obowiązku został zatem określony w sposób wadliwy, z przekroczeniem granic nadanej organom kompetencji. Z podanych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 i art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku w tym zakresie.