II SA/Gl 596/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA (del.) Jolanta Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2006 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. w części nałożenia kar pieniężnych, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonej części. Wnioskiem z dnia [...] 2004 r. H. S. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W toku postępowania wezwaniami z dnia [...],[...] i [...] 2004 r. został on wezwany w trybie art. 64 § 2 i art. 50 § 1 kpa do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości i nieprawidłowości wykrytych w sprawie, związanych m.in. z faktem, że objęte wnioskiem o płatności działki nr "b", nr "a" i nr "c" zostały zgłoszone również przez inne osoby. Po przeprowadzeniu w dniu [...] 2004 r. dowodu z oględzin nieruchomości i zeznań świadków, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Na. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił przyznania H. S. płatności na rok 2004 z tytułu: 1. jednolitej płatności obszarowej i nałożył na niego karę pieniężną w wysokości [...] zł, która będzie potrącona z tytułu pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono nieprawidłowości, 2. innej uzupełniającej płatności obszarowej i nałożył na H. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł, która będzie potrącona z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał organ orzekający art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. nr 6 poz. 40 ze zm., zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich), art. 104 kpa oraz art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej ... (Dz. Urz. UE L z 17.12.2003 r., zwanego dalej Rozporządzeniem Komisji Nr 2119/2001). W uzasadnieniu decyzji podał, że odmówił przyznania płatności ze względu na niezgodności (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Odnośnie jednolitej płatności obszarowej zgłoszono we wniosku o płatności grunty rolne o powierzchni [...] ha, gdy tymczasem stwierdzono w wyniku kontroli jedynie powierzchnię [...] ha. Procentowa różnica między tymi wielkościami wynosi [...]%, co dawało podstawę do wyliczenia kary w kwocie [...] zł (zgodnie z Rozporządzeniem Komisji Nr 2199/2003). Odnośnie uzupełniającej płatności obszarowej zgłoszono we wniosku o przyznanie płatności grunty rolne o powierzchni [...] ha, gdy tymczasem stwierdzono w wyniku kontroli powierzchnię [...]ha. Procentowa różnica wyniosła zatem w tym przypadku [...] %, co stanowiło podstawę do nałożenia kary w kwocie [...] zł (zgodnie z art. 31 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzana i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 – Dz. Urz. UE. L. 01.327.11 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem Komisji Nr 2419/2001). W odwołaniu od tej decyzji w części dotyczącej nałożenia kar H. S. wniósł o jej uchylenie. Opisując przebieg postępowania w sprawie podniósł, że pracownikom organu I instancji znany był stan faktyczny sprawy w dacie składania przez niego wniosku o przyznanie dopłat. Nikt nie był jednak w stanie poinformować go w jednoznaczny sposób czy wniosek o dopłatę ma złożyć. Podniósł, że miał zawartą umowę poddzierżawy na zakwestionowane w decyzji grunty do końca 2004 r. Pismo o wypowiedzeniu poddzierżawy, z którego treścią się nie zgadza, otrzymał [...] r., a już [...] r. został bezprawnie pozbawiony posiadania gruntów przez D. U., która zaczęła je uprawiać, obsiała je i w konsekwencji zebrała też z nich w 2004 r. plony. Na bezprawne pozbawienie go posiadania (pomimo interwencji policji – działającej na jego wniosek) pola zareagował wniesieniem powództwa do Sądu Rejonowego w L., który już postanowieniem z dnia [...] r. zabezpieczył jego powództwo o przywrócenie posiadania odnośnie działki nr "a" o pow. [...] ha, działki nr "b" o powierzchni [...] ha i działki nr "c" o powierzchni [...] ha, przez zakazanie D. U. wykonywania na nich prac agrotechnicznych i zasiewów. Wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r. utrzymanym następnie w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r. (na skutek oddalenia apelacji D. U.) nakazano D. U. przywrócić naruszone posiadanie tych działek przez ich wydanie na jego rzecz. W konsekwencji H. S. uznał, że nie było podstaw do nakładania na niego kar pieniężnych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że w czasie kontroli wniosku H. S. o przyznanie płatności do gruntów rolnych wykryto nieprawidłowości złożonego wniosku polegające na zadeklarowaniu tych samych działek ewidencyjnych nr "a", "b" i "c" oraz położonych na tych działkach gruntów rolnych oznaczonych symbolami A, B, C, U również przez innego producenta ubiegającego się o takie płatności za 2004 r. Kontrola wniosku wykazała ponadto błędy w deklaracji działek ewidencyjnych nr "e" i "d" oraz położonych na nich działek rolnych oznaczonych symbolem D, M. Po wezwaniu o wyjaśnienie nieprawidłowości H. S. wycofał wniosek o płatności odnośnie w/w działek, co na tym etapie weryfikacji wniosku skutkowało wykluczeniem "błędnych działek" i naliczeniem sankcji. Zgodnie bowiem z art. 5 Rozporządzenia Komisji Nr 2199/2003 oraz art. 32 Rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001 nieprawidłowo lub nienależnie deklarowane we wniosku działki powinny zostać wykluczone lub w sposób właściwy uzasadnione. Zgodnie z tymi Rozporządzeniami zostały też naliczone sankcje do potrącenia z płatności pomocowych, do których wnioskodawca jest uprawniony w świetle wniosków, które składa się na przestrzeni trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym poczyniono błędne ustalenie. Dalej organ odwoławczy podał, że H. S. był posiadaczem i użytkownikiem przedmiotowych nieruchomości w okresie od [...] 2002 r. na podstawie umowy poddzierżawy, która została wypowiedziana pismem z dnia [...] 2004 r. przez nowego dzierżawcę – producenta rolnego, biorącego udział w konflikcie kontroli krzyżowej. Fakt posiadania tych nieruchomości przez innego producenta rolnego nie budzi zdaniem organu wątpliwości, gdyż na podstawie umowy cesji z dnia [...] 2004 r., zawartej przy udziale Agencji Nieruchomości Rolnych O/T w O., nabył on prawo do jej użytkowania a w związku z tym do ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatność powinna być przyznana producentowi rolnemu, który m.in. jest posiadaczem gospodarstwa rolnego (właścicielem, dzierżawcą, użytkownikiem, najemcą, zastawnikiem lub w inny sposób wykorzystuje grunty rolne). Decyduje zatem stan faktyczny – posiadanie a nie określenie prawa do działek rolnych. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego posiadanie to wykazał inny producent rolny. Istniejący spór co do tytułu prawnego do nieruchomości nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy i powinien być rozstrzygnięty na drodze postępowania przed sądami powszechnymi. W skardze do sądu administracyjnego wniesionej przez H. S. oraz w odpowiedzi na skargę strony podtrzymały w ogólnym zarysie stanowisko prezentowane w postępowaniu odwoławczym. H. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej w/w decyzji z dnia [...]r. w zakresie nałożonej na niego kary. Organ odwoławczy wniósł zaś o oddalenie skargi. Na rozprawie sądowej w dniu 26 maja 2006 r. H. S. oświadczył, że kwestionuje obciążenie go karami w związku z działkami nr "b", "a" i "c" natomiast nie kwestionuje wystąpienia nieprawidłowości dotyczących działek o numerach "d" i "e". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji w części dotyczącej naliczenia skarżącemu kar pieniężnych do odliczenia z kwot pomocy w kolejnych trzech latach ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Jak to zasadnie stwierdził organ odwoławczy, a co wynika z treści art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jednym z koniecznych warunków otrzymania takich płatności do gruntów rolnych jest posiadanie przez producenta rolnego gruntów rolnych objętych wnioskiem o dopłaty. Zgodzić się też trzeba co do zasady, ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przez posiadanie to należy rozumieć stan faktyczny tj. faktyczne posiadanie danych działek a nie przysługujące do nich danej osobie prawo. Zdaniem Sądu w tym przedmiocie organy obu instancji przeszły jednak do porządku nad wyjątkową sytuacją rozpoznawanej sprawy, wynikającą z faktu pozbawienia skarżącego posiadania działek nr "a", nr "b" i "c" przez innego producenta rolnego tj. przez D. U., co zostało stwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Apelacja od tego wyroku wniesiona przez D. U. została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. W tej sytuacji organy powinny zatem ustalić czy nie doszło do przywrócenia posiadania tych działek na rzecz skarżącego czego nie uczyniły. Zgodnie bowiem z treścią art. 315 Kodeksu cywilnego posiadanie przywrócone poczytuje się za nie przerwane. Przez przywrócenie posiadania zgodnie z tym przepisem należy rozumieć przy tym przywrócenie faktyczne a nie prawne – na skutek orzeczenia sądu powszechnego. Jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie sądowej w dniu 26 maja 2006 r. do faktycznego przywrócenia tego posiadania jednak nie doszło. Tego jednak organy orzekające wcześniej nie ustaliły, a w szczególności nie wynika to z uzasadnień ich orzeczeń. Organy orzekające nie odniosły się także do okoliczności, że jeszcze przed złożeniem wniosku o przyznanie skarżącemu dopłat, obejmującego m.in. działki nr "a", nr "b" i nr "c" skarżący uzyskał postanowienie o zabezpieczeniu jego powództwa o naruszenie posiadania tych działek. Organy powinny się zatem wypowiedzieć czy w tych okolicznościach skarżący ponosi winę za ujęcie działek we wniosku, zwłaszcza gdyby prawdziwe były jego twierdzenia (którym organy obu instancji nie zaprzeczyły – w ogóle się do nich nie odnosząc), że jeszcze przed wypełnieniem i złożeniem wniosku poinformował on pracowników organu I instancji o zaistniałej sytuacji oczekując od nich informacji co ma robić, której nie uzyskał. Gdyby tak było ostatnie zachowanie organu I instancji naruszałoby treść art. 8 i art. 9 kpa. W tych okolicznościach organy orzekające powinny też odpowiedzieć na pytanie czy już w dniu złożenia wniosku skarżący nie poinformował "właściwe władze krajowe" o nieprawidłowościach wniosku (odnośnie działek nr "a", nr "b" i nr "c"), co skutkowałoby przyjęcie unormowania o jakim mowa w pkt 41 i 42 części wstępnej Rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001 oraz czy jest on winny zaistniałej sytuacji w rozumieniu art. 44 tego aktu prawnego. Nadto należało odpowiedzieć na pytanie czy w stanie faktycznym sprawy nie mamy do czynienia z wyjątkowymi okolicznościami w rozumieniu art. 48 tego rozporządzenia oraz w rozumieniu art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Nr 2199/2003. Powinny też rozważyć organy orzekające czy odliczenia z tytułu wykazania tych działek uwzględniają zasadę proporcjonalności (pkt 33 części wstępnej Rozporządzenia Komisji nr 2419/2001). Wobec nierozważenia powyższych kwestii, co uczyni organ orzekający przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie można też wykluczyć,. że decyzje organów obu instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego. Rozpoznając ponownie sprawę będzie miał ten organ na uwadze, że skarżący nie kwestionował ponownego wykluczenia od otrzymania pomocy związanej z nieprawidłowościami odnoszącymi się do działek nr "d" i "e". Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchylenia w części dotyczącej nałożenia kar pieniężnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.