II SA/Gl 597/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska – Banacka Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia NSA Łucja Franiczek ( spr.) Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r. nr [...] oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...]r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu [...]r. A. W. zgłosił w Urzędzie Gminy D. zamiar posadowienia zbiornika – silosa na paszę BIN 28 na parceli nr A w D. przy ul. [...]. Na dołączonej kopii mapy zasadniczej naniesiono istnienie na tej działce dwóch silosów. Wójt Gminy w D. po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...]r. stwierdził, że obiekt objęty powyższym zgłoszeniem, został już posadowiony. W tej sytuacji pismem z dnia [...]r. przekazał całość akt do załatwienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C.. Odpis pisma doręczono do wiadomości A. W.. W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie obiektów na parceli nr A w D., a m.in. samowolnej budowy silosa BIN 28. Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem podjętym w dniu [...]r. nr [...] na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał A. W. przedłożenie w terminie 30 dni następujących dokumentów : - zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności budowy trzech silosów BIN 28 z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., - projektu zagospodarowania działki z naniesionymi silosami, sporządzonego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia, uzgodnionego z gestorami sieci uzbrojenia terenu oraz zarządcą drogi, - opisu oraz szkicu, określającego charakterystyczne wielkości, - oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt d) Prawa budowlanego, budowa naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 wysokości nie większej niż 4,5 m, wymaga zgłoszenia. Tymczasem A. W. wybudował na parceli A bez dokonania takiego zgłoszenia we właściwym organie, 3 silosy zbożowe BIN 28. W ocenie organu, popełniona samowola podlegać może jednak legalizacji i w tym celu nałożono na inwestora obowiązki, wymienione w postanowieniu. Wreszcie, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. działając na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego ( tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), nakazał A. W. dokonać rozbiórki 3 naziemnych silosów zbożowych BIN, usytuowanych na parceli A w D., stwierdzając że zostały zrealizowane bez wymaganego zgłoszenia i mimo upływu wymaganego terminu, inwestor nie wykonał nakazu, zawartego w postanowieniu z dnia [...]r. W odwołaniu od decyzji A. W. wniósł o jej uchylenie z powodu naruszenia przepisów postępowania. Odwołujący się podniósł, że z przyczyn niezależnych nie mógł przedłożyć zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie otrzymał odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...]r, a przy tym na tym terenie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Nadto, zgodnie z informacją organu I instancji, dokumenty wymienione w postanowieniu winny być złożone w stanie kompletnym. Stąd też bez powyższego zaświadczenia, nie mógł złożyć pozostałych dokumentów. Niezależnie od tego odwołujący się podniósł, że w dniu [...]r. zgłosił Urzędowi Gminy D. wykonanie robót budowlanych, polegających na posadowieniu silosa BIN 28 na parceli A, a w roku 2003, poczynił starania o uzyskanie uzgodnień z gestorami uzbrojenia terenu. Wreszcie, powołujący się wskazał na społeczny aspekt sprawy, gdyż wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody znajdującym się pod jego opieką bezdomnym. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, iż A. W. zgłosił w dniu [...]r. zamiar budowy silosa zbożowego o pojemności 28 m3 w obrębie nabytej w 1996 r. nieruchomości, jednak już wówczas na jego działce znajdowały się 3 silosy, w tym 1 objęty zgłoszeniem i 2 inne, nie poprzedzone zgłoszeniem. Podstawową przesłanką w postępowaniu legalizacyjnym jest jednak zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, a w przypadku braku planu – z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania. Jednakże inwestor legitymował się wyłącznie decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. dla zamierzonej odbudowy [...] i budowy [...], zaś od 2004 r. Gmina D. nie posiada już obowiązującego planu miejscowego, który mógłby potwierdzić zgodność zamierzenia z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem brak planu miejscowego stał się podstawową przesłanką orzeczenia o rozbiórce silosów. Nadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o nakazie rozbiórki nie ma charakteru uznaniowego, zaś społeczny aspekt sprawy nie ma znaczenia w postępowaniu o naruszenie przepisów budowlanych. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. W. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i obciążenie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponowił zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do przyczyn niewykonania nakazu zawartego w postanowieniu z dnia [...]r. Dodatkowo skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie zachodziła obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na brak planu miejscowego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podkreślając iż brak planu miejscowego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej zawartych. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), budowa naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 4,50 m, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, którego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, zaś do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Skutkiem niedopełnienia wymogu uprzedniego zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót jest wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, o ile nie zachodzi podstawa do wdrożenia procedury legalizacyjnej ( art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r.). Legalizacja samowolnie wykonanych robót możliwa jest jedynie wówczas, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych. Dopiero wówczas organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów wymienionych w art. 49 b ust. 2 pkt 1 – 3 ustawy, zaś w przypadku niespełnienia obowiązku, wydaje nakaz rozbiórki ( art. 49 b ust. 3 Prawa budowlanego ). Zdaniem składu orzekającego, prawidłowo organ nadzoru budowlanego II instancji stwierdził, iż w sytuacji, gdy w dacie orzekania w sprawie samowoli budowlanej dla danego terenu brak jest planu miejscowego, a inwestor nie legitymuje się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak jest podstaw prawnych do legalizacji samowoli budowlanej. W świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku – sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, do wydania której właściwy jest organ gminy. Przy braku planu miejscowego, inwestor może co prawda legitymować się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, ale zrealizowana bez uprzedniego zgłoszenia inwestycja może naruszać warunki, określone w tejże decyzji, np. co do nie przekroczonej linii zabudowy, powierzchni zabudowy. Stąd też w takiej sytuacji dopiero zaświadczenie organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, przesądza o legalizacji obiektu, o ile budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych. Jednakże przypadek budowy bez uprzedniego zgłoszenia, należy odróżnić od wykonania robót budowlanych, wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje decyzje, których rodzaje przytacza przepis art. 51 ust. 1 ustawy, a więc m.in. obowiązek sporządzania i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Tymczasem w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy i poczynione ustalenia faktyczne przez organy nadzoru budowlanego pozwalają jedynie na jednoznaczne stwierdzenie, iż zgłoszenie robót budowlanych, dokonane przez skarżącego w dniu [...]r., nie było skuteczne. Obiekt objęty zgłoszeniem, został już zrealizowany przed dopełnieniem tej czynności. Stąd też prawidłowo w tej sytuacji zastosowano tryb z art. 49 b) Prawa budowlanego. Jednakże organy nadzoru budowlanego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zawartej w art. 7 kpa i wymogów uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 kpa, nie poczyniły ustaleń faktycznych co do daty zrealizowania żadnego z trzech silosów, objętych zaskarżoną decyzją. Co więcej, nawet z protokołu oględzin z dnia [...]r. i zawartych w nim zeznań skarżącego, nie wynika jednoznacznie, kiedy obiekty te zostały zrealizowane ( k. [...]-[...] akt adm.). Z zeznań tych wynika natomiast, że nieruchomość nabył w 1996 r., zaś jeden z silosów zbożowych ujęty jest w pozwoleniu na budowę z 1997 r., lecz w innej lokalizacji. Stąd też dla rzetelnego rozpatrzenia sprawy niezbędne było ustalenie, czy i które z silosów wybudowano po dniu 1 stycznia 1995 r., a więc pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., a także, czy inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę jednego ze zbiorników na paszę. W takim zaś przypadku niezbędne było porównanie warunków udzielonego pozwolenia z zakresem zrealizowanych robót budowlanych i na tej podstawie rozważenie, na czym polegała zmiana usytuowania obiektu w stosunku do udzielonego pozwolenia i czy nie zachodzi jedynie przypadek istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego, którego skutkiem winno być nałożenie obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Co do zasady, nie każda zmiana lokalizacji obiektu w porównaniu z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, stanowi samowolę budowlaną, aczkolwiek i takiej sytuacji nie można wykluczyć. Ocena zgodności budowy z warunkami pozwolenia, czy dokonanego zgłoszenia, musi być w takim przypadku dokonywana indywidualnie, w zależności od stopnia i skutków prawnych zmiany usytuowania obiektu. Wskazać też przyjdzie, iż decyzja o nakazie rozbiórki trzech silosów w żaden sposób nie pozwala na identyfikację tych obiektów, co ma o tyle znaczenie w niniejszej sprawie, iż na działce skarżącego w sumie znajduje się [...] zbiorników i może się okazać, że każdy ze zbiorników podlegać winien innemu reżimowi prawnemu. Wreszcie, godzi się podnieść, iż sama data budowy poszczególnych obiektów może być istotna w sprawie z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 ( Dz. U. Nr 193, poz. 1430 ), mocą którego orzeczono o niezgodności z Konstytucją m.in. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane – w takim zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Skoro w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie poczyniły ustaleń faktycznych co do daty budowy poszczególnych silosów, nie wyjaśniły, czy inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę jednego z silosów i nie rozważyły, czy nie zachodzi w takiej sytuacji inny przypadek robót budowlanych z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, niezbędne było uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz postanowienia organu I instancji z dnia [...]r. jako wydanych z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( prawidłowość zastosowania prawa materialnego ). Orzeczenie sądu administracyjnego oparto na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało jednocześnie orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Sąd administracyjny nie podzielił jednak zarzutów skargi co do istnienia przesłanki zawieszenia postępowania, określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na brak planu miejscowego. Kwestia ta nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu. Społeczny aspekt sprawy nie zwalniał też skarżącego od wymogów prawa budowlanego, bowiem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie zapadają na zasadzie uznania administracyjnego. Jednakże skarga musiała odnieść skutek z przyczyn branych pod rozwagę z urzędu. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy celem ustalenia daty zakończenia budowy poszczególnych zbiorników, ich zidentyfikowania na nieruchomość skarżącego oraz wyjaśnienia, czy budowa jednego ze zbiorników była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz jedynie z odstępstwem od warunków tego pozwolenia. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie zastosowanie właściwego trybu likwidacji skutków wykonania spornych robót budowlanych. O ile okaże się, że poszczególne obiekty podlegają różnym trybom - w zależności od rodzaju naruszenia wymogów prawa budowlanego – celowe będzie prowadzenie odrębnych postępowań wobec tych obiektów. Wreszcie, w sytuacji, gdy zachodzić będą przesłanki do wydania nakazów zmierzających do likwidacji skutków samowoli budowlanej, m.in. nakazu rozbiórki, niezbędne będzie indywidualne oznaczanie tych obiektów ze wskazaniem ich usytuowania na nieruchomości skarżącego, np. w postaci kopii mapy zasadniczej jako załącznika do decyzji, bowiem jedynie wówczas możliwe będzie wykonanie decyzji w trybie egzekucji administracyjnej.