II SA/Gl 597/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008r. sprawy ze skargi M. B., J. D. oraz J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. M. B. oraz J. B. zwrócili się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w B., o łącznej powierzchni [...] ha, podając w uzasadnieniu, że cel na który grunt został przejęty nie został zrealizowany. W trakcie wszczętego wnioskiem stron postępowania administracyjnego Starosta L. ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia [...] r. zawartej pomiędzy ówczesnymi właścicielami J. B., A. D., M. B. a Naczelnikiem Gminy w H. reprezentującym wówczas Skarb Państwa, z przeznaczeniem na budowę przedszkola, ośrodka zdrowia i pawilonu handlowego, za kwotę [...] zł. Do aktu notarialnego dołączono pismo Naczelnika Gminy H. z dnia [...] r. Nr [...] wyznaczające termin zawarcia aktu notarialnego na podstawie art. 50 i 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985, Nr 22 poz. 99). Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] r. stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę H. własności niezabudowanej nieruchomości objętej wspomnianą wyżej umową sprzedaży. Następnie przedmiotowa nieruchomość przekazana została Gminie B. na mocy porozumienia spisanego w dniu [...] r. pomiędzy zarządami Gminy H. i B. Ponieważ w chwili składania wniosku, wnioskodawcy nie posiadali prawomocnego postanowienia sądu stwierdzającego nabycie praw do spadku po A. D., współwłaścicielce nieruchomości objętej umową sprzedaży, Starosta Powiatu L. postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działki [...] i [...], do chwili uzupełnienia wniosku o wspomniane postanowienie sądowe. Dnia [...] r. akta sprawy uzupełnione zostały o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w L. Wydział I Cywilny o stwierdzeniu nabycia spadku po J. B. sygn. akt [...] z dnia [...] r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w T. o stwierdzeniu nabycia spadku po A. D. sygn. akt [...] z dnia [...] r., w oparciu o które ustalono strony postępowania w osobach M. B., J. D. i J. D. W konsekwencji postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Starosta L. podjął postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W toku podjętego postępowania przeprowadzono wizję w terenie, w trakcie której ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości aktualnie znajduje się scena z zadaszeniem, szkolne boisko do piłki nożnej oraz parking o nawierzchni asfaltowej. Przeprowadzono też rozprawę administracyjną, w ramach której ustalono, iż działki objęte postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na dzień zawarcia umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia [...] r. przeznaczone były pod usługi związane z oświatą i wychowaniem, w tym przedszkole i ośrodek handlowo - rzemieślniczy oraz parking ogólnodostępny. Zgodnie natomiast z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość oznaczona numerem działki [...] przeznaczona jest pod usługi oświaty i sportu, a numerem [...] pod usługi centrotwórcze oraz sportu i rekreacji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta L. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], karta mapy 2E, obręb B., o łącznej powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w L., stanowiącej własność Gminy B. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2004, Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonych nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakowoż w myśl regulacji art. 229 i 229a powołanej wyżej ustawy, roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. W ocenie organu I instancji nieruchomość, pomimo upływu lat nie została użyta na cel wywłaszczenia, w związku z tym można uznać, że zachodzą przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże nieruchomość wykorzystana została na budowę sceny z zadaszeniem, szkolnego boiska do piłki nożnej oraz parkingu o nawierzchni asfaltowej, co stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który mógł być podstawą do wywłaszczenia na podstawie przepisów obowiązujących w 1989 r. tj. w czasie zawarcia umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia [...] r. W konsekwencji, zdaniem Starosty L., w świetle art. 229 i 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zwrot przedmiotowej nieruchomości. M. B., działając zarówno w imieniu własnym, jak też jako pełnomocnik J. i J. D., wniosła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu przedstawiła okoliczności dokonanego w przeszłości wywłaszczenia i jego skutki dla poszczególnych członków rodziny, opisała także sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu przytoczył odnoszące się do zwrotu nieruchomości przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślając, iż z treści art. 229a w związku z treścią art. 229 ustawy bezspornie wynika, że zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż ten określony w decyzji o wywłaszczeniu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o ile cel ten w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Zdaniem organu II instancji jednoznacznie ustalić zatem należało czy na nieruchomości oznaczonej jako działki Nr [...] i [...] został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu sporządzenia jej mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego pozytywne w tym względzie ustalenia organu I instancji nie znajdują ostatecznego potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Protokół z oględzin z dnia [...] r. nie zawiera bowiem załącznika graficznego, a tym samym nie wiadomo, o których dokładnie częściach działek jest mowa i gdzie zlokalizowane zostały na spornym gruncie scena z zadaszeniem, szkolne boisko oraz parking, o których mowa w uzasadnieniu decyzji. Taki stan wyklucza obiektywną kontrolę ustaleń w oparciu o ten protokół poczynionych. W konsekwencji należało przyjąć, że ustalenia te zostały dokonane z przekroczeniem przypisanej zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Ustalenia wymaga także czy cel ten został zrealizowany, zagospodarowując całą powierzchnię spornego gruntu, kiedy rozpoczęto realizację ww. obiektów oraz czy nie zachodzą wskazane w art. 137 ust. 2 ustawy przesłanki negatywne w postaci np. niemożności zagospodarowania ewentualnego fragmentu działki zgodnie z planem miejscowym bądź ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, zdaniem organu II instancji decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w związku z zarzutami M. B. wymaga w znacznej części przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pismem z dnia [...] r. M. B., zarówno w imieniu własnym, jak też jako pełnomocnik J. D. i J. D., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W skardze M. B. opisała okoliczności dokonanego w przeszłości wywłaszczenia, zakwestionowała także wydaną przez Starostę L. decyzję domagając się, pomimo jej wyeliminowania już z obrotu prawnego przez Wojewodę [...], uchylenia jej w całości. W skardze nie odniosła się natomiast do wydanej przez Wojewodę [...] decyzji drugoinstancyjnej. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. Co do zasady podzielić bowiem należy wyrażoną przez organ II instancji tezę, iż sprawa nie została przez organ I instancji wyjaśniona w sposób, który zezwalał na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż realizacja ustanowionej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX 53964. W konsekwencji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., obowiązany jest uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podzielając przekonanie organu odwoławczego, iż okoliczności sprawy nie zostały należycie zbadane Sąd dopatruje się jednak konieczności ich wyjaśnienia w szerszym i po części odmiennym zakresie niż wskazał to organowi I instancji Wojewoda [...]. Istotnie bowiem, jak to podniósł organ II instancji, ani z decyzji Starosty L. ani z zebranej przez organ ten dokumentacji nie wynika w sposób jasny i nie budzący wątpliwości w jaki sposób i w jakiej części przedmiotowe działki zostały zagospodarowane, w jakich miejscach i kiedy zostały usytuowane tam istniejące obiekty oraz w jakim stopniu służą one celowi wywłaszczenia. Kwestie te niewątpliwie wymagają jednoznacznego zbadania. Dodatkowo wskazania wymaga jednak także, iż decyzja pierwszoinstancyjna jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazuje m.in. art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami i ten sam przepis przywołał zarówno w części nagłówkowej zaskarżonej decyzji, jak też w uzasadnieniu Wojewoda [...] nakazując w ramach ponownego rozpoznania sprawy zbadanie czy wybudowane obiekty mogły w dacie wywłaszczenia stanowić jego podstawę. Uszło jednak uwagi Wojewody [...], iż wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przepisu tego z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 59, poz. 369), jak również o niezgodności z Konstytucją art. 136 ust. 6 oraz, we wskazanym przez Trybunał zakresie, także przywołanego przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 137 ust. 2 ustawy. Wymienione przepisy utraciły moc w dniu 9 kwietnia 2008 r. tj. 2 dni przed wydaniem przez organ II instancji zaskarżonej decyzji. Wskazane uchybienie, powodujące w tej części wadliwość uzasadnienia decyzji Wojewody [...], nie miało jednak wpływu na poprawność sformułowanego przezeń w osnowie decyzji rozstrzygnięcia. Fakt wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu, na podstawie którego Starosta L. odmówił stronom zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tym bardziej bowiem czynił zasadnym uchylenie przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy Staroście L. do ponownego rozpoznania. Sąd nie może natomiast merytorycznie ustosunkować się do treści wniesionej przez skarżącą skargi albowiem skarga ta stawia zarzuty jedynie decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżąca domagając się uchylenia decyzji Starosty L., ani jednym słowem nie odnosi się bowiem do decyzji Wojewody [...], którą organ II instancji co do istoty uwzględnił wniesione doń przez M. B. odwołanie i kwestionowaną przez stronę decyzję Starosty L. wyeliminował z obrotu prawnego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.